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03/07/12

"SANZIONI CONSOB: INTERVIENE LA CONSULTA" - Corte Cost. 162/2012 - Adolfo TENCATI

Principi.

- Il g.a. è titolare della giurisdizione esclusiva sulle opposizioni ai  provvedimenti sanzionatori emanati dalle «autorità indipendenti» (art. 133, 1º co., lett. l), codice del processo amministrativo)

- La cognizione del g.a. si estende al merito quando le sanzioni amministrative, inflitte dalle «Autorità indipendenti» ed oggetto dell'opposizione, hanno natura pecuniaria (art. 134, 1º co., lett. c), codice del processo amministrativo).

- La competenza territoriale inderogabile, riguardo alle controversie suindicate, appartiene al TAR Lazio – sede di Roma (art. 135, 1º co., lett. c), codice del processo amministrativo).

- In relazione alle sanzioni amministrative inflitte da CONSOB, le ricordate disposizioni sono incostituzionali perché il Governo non ha osservato le prescrizioni della normativa delegante.

- Per effetto della dichiarata incostituzionalità, «le disposizioni (…), illegittimamente abrogate, tornano ad avere applicazione».

 

1      Il divenire della normativa.

Fino all'entrata in vigore del d. lg. 2 luglio 2010, n. 104 (codice del processo amministrativo), l'art. 195 d. lg. 24 febbraio 1998, n. 58 (testo unico intermediazione finanziaria) disciplinava il procedimento per l'irrogazione delle sanzioni amministrative agli intermediari mobiliari, da parte di CONSOB. Secondo quella normativa gli interessati erano legittimati a proporre opposizione al provvedimento sanzionatorio dinanzi alla Corte d'Appello.

L'art. 196, 3º co., d. lg. 58/1998, invece, dichiara applicabile «la l. 24 novembre 1981, n. 689,  ad eccezione dell'art. 16» (relativo al «pagamento in misura ridotta» delle sanzioni amministrative pecuniarie) ai provvedimenti sanzionatori adottati da CONSOB a carico dei promotori finanziari.

L'art. 44, 1º co., l. 18 giugno 2009, n. 69 delega «il Governo  (…) ad adottare (…) uno o più decreti legislativi per il riassetto del processo avanti ai Tribunali amministrativi regionali e al Consiglio di Stato».

La ristrutturazione della disciplina è finalizzata ad «adeguare le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori» (S.C. e Cons. St.), nonché a «coordinarle con le norme del codice di procedura civile in quanto espressione di princìpi generali».

La delega ex art. 44, 1º co., l. 69/2009 mira infine ad «assicurare la concentrazione delle tutele».

In attuazione dell'art. 44 l. 69/2009 è stato emanato il codice del processo amministrativo. Esso tra l'altro prevede:

  1. La giurisdizione esclusiva del g.a. sulle opposizioni ai provvedimenti sanzionatori emanati dalle «Autorità indipendenti» (art. 133, 1º co., lett. l), codice del processo amministrativo);
  2. L'estensione della cognizione al merito, ancorché riguardo alle sole opposizioni contro le sanzioni amministrative pecuniarie (art. 134, 1º co., lett. c), codice del processo amministrativo);
  3. La competenza territoriale inderogabile del TAR Lazio – sede di Roma per le controversie indicate ai numeri 1. e 2. (art. 135, 1º co., lett. c), codice del processo amministrativo).

[Per un commento alla disciplina qui richiamata, con specifico riguardo alle sanzioni CONSOB, cfr. Torano 2011, 109].

Si verifica così — anche grazie all'abrogazione delle norme che attribuivano la potestas iudicandi al g.o. (v. art. 4, 1º co., n. 19), allegato 4 al d. lg. 104/2010) — una situazione perfettamente contraddittoria a quella emergente dalla giurisprudenza delle supreme Magistrature.

Infatti il Cons. St. si è espresso nel senso che,

«anche a seguito della nuova disciplina di cui all’art. 33 d.lg. 31 marzo 1998, n. 80 (così come riformulato dall’art. 7 l. 21 luglio 2000, n. 205), che ha introdotto un nuovo e generale assetto dei rapporti tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi, tra l’altro, quelli afferenti alla vigilanza sul mercato mobiliare, la competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (art. 196 d. lg. 24 febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni inflitte dalla CONSOB ai promotori finanziari, anche se di tipo interdittivo, spetta all’a.g.o.»

(Cons. St., sez. VI, 17 dicembre 2007, n. 6474, FA CdS, 2008, 2221. Sulla sentenza cfr. Comi 2008, 2221).

La S.C. inoltre attribuisce

«al giudice ordinario l’opposizione contro la sanzione amministrativa pecuniaria, per violazione delle norme sull’intermediazione finanziaria, applicata dal Ministero del Tesoro (ora Ministero dell’Economia e delle Finanze), su proposta della CONSOB, ai sensi dell’art. 195 d. lg. 24 febbraio 1998, n. 58»

(Cass., sez. Un., 23 gennaio 2004, n. 1235, FI, 2004, I, 1781. Sulla sentenza si veda Fonda 2004, 69).

[All'epoca dei fatti CONSOB proponeva la sanzione ed il competente Ministero la irrogava con decreto motivato. La devoluzioni in esclusiva a CONSOB del procedimento sanzionatorio non mina l'attualità di questa sentenza].

Il Governo non si è quindi attenuto ai «criteri di delega» e la loro violazione è stata giustamente sanzionata da Corte cost. 162/2012, attualmente esaminata.

Non si crea peraltro una lacuna nell'ordinamento giacché, come precisato dalla sentenza stessa, «le disposizioni (…), illegittimamente abrogate, tornano ad avere applicazione». Il g.o. è, dunque nuovamente in campo riguardo alle opposizioni alle sanzioni irrogate da CONSOB

 

2      I possibili futuri scenari.

Gli artt. 133, 1º co., lett. l), 134, 1º co., lett. c), e 135, 1º co., lett. c), codice del processo amministrativo (disposizioni sintetizzate nella pregressa fase espositiva) non riguardano le sole sanzioni amministrative inflitte da CONSOB.

Tali norme — dichiarate illegittime da Corte cost. 162/2012 — infatti concernono i provvedimenti sanzionatori emanati da tutte le «Autorità indipendenti».

Non esistono, dunque, valide ragioni perché possano proporre opposizione dinanzi al g.o. i soggetti sanzionati da CONSOB e non quelli sottoposti a sanzioni da parte di diverse Autorità.

Per sanare la situazione di diseguaglianza, in relazione all'Autorità che irroga la sanzione, sono percorribili due strade alternative:

  1. Sollevare «incidenti di costituzionalità» in relazione alle disposizioni settoriali. In tal caso, la Consulta dovrebbe richiamare la pronuncia ora analizzata per estendere la declaratoria di incostituzionalità a settori distinti da quello delle sanzioni CONSOB;
  2. Abrogare, con una specifica disposizione, la normativa oggi dichiarata illegittima da Corte cost. 162/2012.

Non resta che attendere gli sviluppi , comunque evidenziando la correttezza della pronuncia in esame. Come sottolineato dal TAR Lazio, infatti,

«spetta al giudice ordinario la cognizione della controversia in materia di opposizione avverso le sanzioni irrogate dalla CONSOB ai promotori finanziari, non sussistendo nella scelta della sanzione alcuna discrezionalità amministrativa»

(Tar Lazio, sez. I, 15 febbraio 2006, n. 1110, GI, 2006, 1301. Sulla sentenza si veda Redazione 2006, 1301).

Inoltre le sanzioni amministrative (indipendentemente dalla loro natura pecuniaria od interdittiva) incidono su posizioni dell'amministrato costituzionalmente garantite (arg. ex artt. 41 e 42 Cost.).

Il «giudice naturale precostituito per legge» (art. 25, 1º co., Cost.) dei diritti soggettivi (tali perché la p.a. interviene con atti vincolati) è il g.o.

Va dunque alla Corte cost. il merito di aver solennemente riconosciuto la spettanza a tale giudice della potestas iudicandi

 

3      Bibliografia

Comi E.

2008    La giurisdizione sull’impugnazione delle sanzioni inflitte dalla CONSOB ai promotori finanziari. In FA CdS, 2221.

Fonda C.

2004    Un difficile equilibrio tra giurisdizioni. In MB (4), 69.

Redazione

2006    Nota sulla competenza giurisdizionale dell’autorità giudiziaria ordinaria a conoscere delle opposizioni avverso le sanzioni inflitte dalla CONSOB ai promotori finanziari. In GI, 1301.

Torano V.

2011    Prime riflessioni intorno alla nuova giurisdizione amministrativa sulle sanzioni irrogate dalla Commissione nazionale per le società e la borsa. In DEc, 109.

 

 

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