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Pubblica amministrazione / generalità, varie
20/12/12

“IL NUOVO CONTROLLO DEGLI ENTI LOCALI SULLE PARTECIPATE” – Alceste SANTUARI

La l. 7 dicembre 2012, n. 213, di conversione del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, recante disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012. Proroga di termine, all’art. 3, rubricato “Rafforzamento dei controlli in materia di enti locali”, introduce nel d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) l’art. 147-quater, che dispone quanto segue:

“Art. 147-quater (Controlli sulle società partecipate non quotate). - 1. L'ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società non quotate, partecipate dallo stesso ente locale. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili.
2. Per l'attuazione di quanto previsto al comma 1 del presente articolo, l'amministrazione definisce preventivamente, in riferimento all'articolo 170, comma 6, gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo parametri qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.
3. Sulla base delle informazioni di cui al comma 2, l'ente locale effettua il monitoraggio periodico sull'andamento delle società non quotate partecipate, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.
4. I risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende non quotate partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica.
5. Le disposizioni del presente articolo si applicano agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle società quotate e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile. A tal fine, per società quotate partecipate dagli enti di cui al presente articolo si intendono le società emittenti strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati.”

Nel contesto istituzionale attuale, caratterizzato da dinamiche di contenimento della spesa pubblica, anche attraverso il rispetto dei vincoli introdotti dal patto di stabilità, il d.l. n. 174 ha inteso rafforzare il sistema dei controlli sulle società partecipate da parte degli enti locali. Come è noto, si tratta di veicoli societari che, pur rimanendo formalmente privati svolgono “compiti pubblici” (B. Marchetti, Diritto privato e amministrazione pubblica: problemi e spunti di diritto comparato, in www.giustamm.it, p. 9).

Ed è altrettanto noto che le “crescenti complessità gestionali che caratterizzano gli enti e il loro crescente ricorso agli organismi gestionali esterni enfatizzano le patologie che si manifestano, in un elevatissimo numero di casi, tale da costituire una assai forte minaccia all’equilibrio finanziario degli enti, una sorta di “bomba ad orologeria” (G. Farneti, Il principio del buon andamento nei controlli della Corte dei Conti: il caso delle società partecipate, relazione tenuta in occasione della Celebrazione del 150° anniversario della Corte dei Conti (1862-2012), Bologna, 15 novembre 2012, p. 10).

Sul tema dei controlli degli enti locali sulle società partecipate è intervenuta (ancora) di recente la Corte dei Conti, sezione regionale controllo per il Veneto (deliberazione n. 903/2012/PAR del 9 novembre 2012). I giudici contabili, in quell’occasione hanno, inter alia, hanno sottolineato che:
a) l'utilizzo di risorse pubbliche, anche se adottato attraverso moduli privatistici, impone particolari cautele e obblighi in capo a tutti coloro che - direttamente o indirettamente - concorrono alla
gestione di tali risorse, radicandone la giurisdizione ed il controllo della Corte dei conti.
b) anche a fronte di enti dotati di risorse, tali da poter far fronte agli oneri connessi alle perdite delle società da essi partecipate, le scelte politiche, volte ad addossare tali oneri all'ente e dunque, in definitiva, alla collettività della quale detto ente è esponenziale, richiedono, una serie di approfondite valutazioni;
c) le suddette valutazioni debbono essere dirette a verificare la coerenza dell'attività societaria sia rispetto alla missione istituzionale dell'ente, sia rispetto all'effettiva produzione di servizi di interesse generale; ai relativi costi/benefici; all'appropriatezza del modulo gestionale; alla comparazione degli vantaggi/svantaggi con i risparmi/costi/risultati offerti da possibili moduli alternativi; alla capacità della gestione di perseguire in modo efficace, economico ed efficiente, in un'ottica di lungo periodo, i risultati assegnati, anche in termini di
promozione economica e sociale;
d)  deve essere effettuata una costante verifica della permanenza dei presupposti valutativi che hanno determinato la scelta partecipativa iniziale, nonché tempestivi interventi correttivi in relazione ad eventuali mutamenti che intercorrano, nel corso della vita della società, negli elementi originariamente valutati;
e) la verifica in oggetto non può prescindere da un’azione preventiva di verifica e controllo, da parte del Comune, in merito alle attività svolte dalla società;
f) in tale prospettiva, l'intera durata della partecipazione deve essere accompagnata dal diligente esercizio di quei compiti di vigilanza (es., sul corretto funzionamento degli organi societari, sull'adempimento degli obblighi scaturenti dalla convenzione di servizio, sul rispetto degli standard di qualità ivi previsti), d'indirizzo (es., attraverso la determinazione degli obiettivi di fondo e delle scelte strategiche) e di controllo (es., sotto l'aspetto dell'analisi economico finanziaria dei documenti di bilancio e della verifica dell'effettivo valore della partecipazione detenuta) che la natura pubblica del servizio (e delle correlate risorse), e la qualità di socio comportano.

Risulta, dunque, evidente che il sistema dei controlli sopra evidenziato impone agli enti locali, laddove non già implementato, di riprogettare (in quanto in molte pubbliche amministrazioni si tratta di funzioni già previste) il set di meccanismi e strumenti atti ad assolvere alle funzioni di monitoraggio e di supervisione. E ciò in uno con una ricognizione di carattere evolutivo-strategico delle partecipazioni societarie, che dovrebbe permettere ai medesimi enti locali di rendere più effettivo ed efficace il loro “posizionamento” nel comparto dei servizi pubblici di interesse generale.

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