Articoli, saggi, Pubblico impiego -  Santuari Alceste - 2014-03-22

ABUSO DEL CONTRATTO A TERMINE NEL PUBBLICO IMPIEGO: DIPENDENTI STABILIZZABILI? – Giampaolo PERDONA

Come noto, la stipula, ad opera delle pubbliche amministrazioni, di contratti di lavoro a tempo determinato al di fuori delle condizioni dalla legge stabilite, ovvero il correlativo rinnovo e/o la corrispondente proroga, al di là dei casi consentiti, non comportano la conversione dei contratti in predicato in contratti di lavoro a tempo indeterminato.

Tanto, invero, espressamente dispone l"art. 36, co. 5, secondo periodo, del D.L.vo n.165/2001.

E" altresì noto che sia la Corte di Cassazione (si veda, in proposito, tra le più recenti, la sentenza n. 392, del 13.1.2012, in R.I.D.L., n. 1/2012) che la Corte Costituzionale (si veda, al riguardo, tra le altre, la sentenza n. 89, del 27.3.2003, in Giur. it., 2004, 19) nell"occuparsi della questione relativa alla legittimità della disposizione normativa in predicato (e della corrispondente interpretazione) hanno ribadito il principio per cui, stante (anche) la regola, di "derivazione" costituzionale, per cui l"accesso ad un posto di impiego pubblico è consentito solo all"esito del superamento di un concorso a ciò destinato, la stipula, ad opera delle pubbliche amministrazioni, di contratti di lavoro a tempo determinato invalidi, non produce l"effetto della trasformazione, "ope legis", dei contratti di lavoro medesimi in contratti di lavoro a tempo indeterminato, discendendone esclusivamente l"obbligo di risarcire agli interessati il danno procurato loro (per un approfondimento del tema relativo ai criteri adottabili onde pervenire alla liquidazione nel concreto del risarcimento danni al pubblico impiegato spettante, per il caso di sua assunzione a tempo determinato per il tramite di atti contrari all"ordinamento, si rimanda a "Contratto a tempo determinato nel pubblico impiego e regime sanzionatorio: i rimedi "creativi della giurisprudenza di merito", M. Ferretti, in L.P.A., n. 3-4/2011).

Taluna giurisprudenza di merito (tra le varie, si menzionano: Tribunale Siena, 13.12.2010, in R.I.D.L., 2011, 2, II, 360; Tribunale Trani, 19.9.2011, in GAL, 42/2011, 19; contra, per quanto attiene alla giurisprudenza di merito, si segnalano: Tribunale di Trieste, 29.3.2011, in R.I.D.L., 2/2012; Tribunale Trani, 30.1.2007, in GM, 2007, 10, 2631 e Corte d"Appello di Bari, 21.7.2008, in giurisprudenzabarese.it, 2008; si veda anche, in dottrina, "Divieto di conversione dei contratti a ermini illegittimi con la P.A.: la breccia è aperta, ma il muro non crolla", A. Remoli, R.I.D.L., 2/2012) però, sulla scia di (anche) risalenti pronunce della Corte della Comunità Europea (7.9.2006, c-53/04, 1.10.2010, C-3/10 ed altre) ha affermato l"opposto principio della trasformabilità in contratti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a termine stipulati "contra legem" dalle pubbliche amministrazioni; e ciò, posto e considerato che l"ordinamento nazionale non assicurerebbe confacente tutela al personale involtone (oltre che opinando per l"indifferenza, in proposito, della regola posta dall"art. 97, co. 3, Cost., in ordine alla necessità del superamento di un pubblico concorso, onde accedere ad un posto di lavoro presso una pubblica amministrazione, perlomeno con riferimento a coloro i quali vi fossero approdati, per l"aver superato un concorso bandito per la copertura a termine del posto di lavoro di poi occupato).

La giurisprudenza di merito in predicato, peraltro, era, ed è, significativamente minoritaria.

Ora, però, con la pronuncia che qui si commenta sinteticamente (ordinanza del 12.12.2013, VIII sezione, nella causa C-50/13 (Papalia contro Comune di Aosta) la Corte di Giustizia della Comunità Europea sembra aver affermato con maggior fermezza e chiarezza principio atto a preludere ad un rovesciamento di scenario, con riferimento al tema in predicato e, quindi, ad approdi giurisprudenziali sin qui impensabili.

In buona sostanza, la decisione in argomento ha stabilito il principio come di seguito compendiato, in parte "dispositiva": "L"accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all"accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, dev"essere interpretato nel senso che esso osta ai provvedimenti previsti da una normativa nazionale, quale quella oggetto del procedimento principale, la quale, nell"ipotesi di utilizzo abusivo, da parte di un datore di lavoro pubblico, di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato, preveda soltanto il diritto, per il lavoratore interessato, di ottenere il risarcimento del danno che egli reputi di aver sofferto a causa di ciò, restando esclusa qualsiasi trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, quando il diritto a detto risarcimento è subordinato all"obbligo, gravante su detto lavoratore, di fornire la prova di aver dovuto rinunciare a migliori opportunità di impiego, se detto obbligo ha come effetto di rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l"esercizio, da parte del citato lavoratore, dei diritti conferiti dall"ordinamento dell"Unione.

Spetta al giudice del rinvio valutare in che misura le disposizioni di diritto nazionale volte a sanzionare il ricorso abusivo, da parte della pubblica amministrazione, a una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato siano conformi a questi principi.

A tale conclusione il giudice comunitario è pervenuto sulla scorta della considerazione per cui l"accordo quadro (Accordo Quadro figurante in allegato alla direttiva 1999/70/CE, del Consiglio della Comunità Europea, del 29.6.1999) in tema di contratti di lavoro a termine nell"Unione ammette deroga, quanto alla trasformazione automatica in rapporti di lavoro a tempo indeterminato di rapporti di lavoro instaurati a tempo determinato in contrasto con le linee guida in esso contenute, solo nell"evenienza in cui i singoli ordinamenti nazionali apprestino confacenti forme di garanzia, a tutela degli interessati; presidi che, effettivamente, inibiscano alle pubbliche amministrazioni l"abuso dello strumento contrattuale in parola.

E, secondo l"avviso della Corte Comunitaria, l"ordinamento nazionale italiano, in materia, non appresterebbe appunto tutela sostanziale al personale che intrattenga rapporti di lavoro precari con pubbliche amministrazioni, per il caso in cui s"accerti l"abuso dell"amministrazione interessatane, rispetto al ricorso a tale tipologia di contratti.

Ciò in quanto la disposizione di cui al citato art. 36, co. 5, secondo periodo, del D.L.vo n. 165/2001, non fissa una precisa sanzione (d"ordine patrimoniale) a carico dell"amministrazione pubblica che non rispetti la disciplina di legge in tema di contratto di lavoro a termine, limitandosi, molto laconicamente, a stabilirne l"obbligo di risarcimento del danno procurato.

E qui sta appunto il nodo della questione.

Stando invero a quanto riferito nell"ordinanza di rimessione alla Corte Comunitaria, in relazione alla vicenda dalla cui disamina è discesa l"emissione dell"ordinanza in commento, l"ordinamento nazionale, secondo interpretazione invalsa del disposto di cui all"articolo di legge in predicato, assicurerebbe tutela risarcitoria al lavoratore involtone unicamente alla condizione per cui questi sappia dimostrare d"aver riportato un danno effettivo dal ricorso abusivo, ad opera dell"amministrazione di cui trattisi, allo strumento del contratto di lavoro a termine.

Risarcimento, in più frangenti, negato, posto e considerato che danno reale potrebbe andar nella fattispecie addotto, ed eventualmente dimostrato, nella sola evenienza in cui il lavoratore in questione avesse respinte concrete proposte di lavoro "medio tempore" pervenutegli, onde perseguire l"obiettivo, abortito, di ottenere "stabilizzazione" alle dipendenze di una pubblica amministrazione (o, almeno, onde coltivare ulteriormente rapporto di lavoro a termine, con essa).

Su tale presupposto, pertanto, la Corte comunitaria assume che l"ordinamento nazionale non sia in linea con i canoni propri dell"accordo quadro sui contratti di lavoro a tempo determinato, nella Comunità Europea.

L"effetto della pronuncia in predicato può rivelarsi dirompente.

Allorché, invero, nel decidere il caso concreto, i giudici del lavoro della Repubblica Italiana che fossero investiti di questione quale quella che ci occupa concludessero per l"effettiva insussistenza di un presidio normativo adeguato, a guarentigia dei lavoratori involtine, per l"indeducibilità e/o per la non agevole dimostrabilità di un pregiudizio concreto ed attuale, eventualmente riportato dalla stipula di contratti di lavoro a tempo determinato "irregolari", essi (giudici) non avrebbero altra alternativa che quella di disporre, evidentemente a domanda degli interessati, la trasformazione dei contratti di lavoro a termine in discussione in contratti di lavoro a tempo indeterminato (previa disapplicazione della norma "de qua", in quanto contraria alla disciplina comunitaria, in materia).

Forse, la strada per pervenire al risultato come qui ipotizzato (in termini di "stabilità", giacchè, come già si è riferito, pur si contano pronunce della giurisprudenza di merito che quanto in parola hanno affermato da tempo) sarà ancora lunga; ciò nondimeno, l"ordinanza in predicato getta basi estremamente solide, rispetto a detto approdo.

Quanto in parola, salvo, evidentemente, che il Parlamento italiano, "messo sull"avviso", non detti disposizione normativa che fissi, in termini nitidi, trasparenti ed omnivalenti, una sanzione d"ordine pecuniario che assicuri al lavoratore interessatone riparazione effettiva del pregiudizio (per quanto indimostrabile) arrecatogli, e che funga altresì da deterrente reale alla reiterazione, ad opera delle amministrazioni pubbliche, di contegni non virtuosi, in tema di ricorso ai contratti di lavoro a termine.



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