Legislazione e Giurisprudenza, Appalti -  Santuari Alceste - 2015-06-13

APPALTI DI SERVIZI SANITARI: NO AL REQUISITO TERRITORIALE – Corte UE C-552/13 – Alceste SANTUARI

Nelle gare d"appalto per servizi sanitari non può essere discriminante il luogo della prestazione

Le autorità amministrative spagnole (Paesi Baschi) sono state censurate dall"Avvocato Generale della Corte Europea di giustizia

L"Avvocato Generale ha ribadito che le eccezioni alle regole sugli appalti devono essere adeguatamente motivate

L"avvocato generale della Corte Europea di giustizia, Maciej Szpunar, nelle proprie conclusioni presentate l"11 giugno 2015, relative alla causa C-552/13 riguardante il Grupo Hospitalario Quiròn SA contro Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco e Instituto de Religiosas Siervas de Jesùs de la Caridad, ha affrontato il tema delle clausole contenute negli appalti di servizi sanitari.

Il caso, sollevato dal giudice amministrativo di Bilbao, muoveva dalla previsione di due gare d"appalto bandite dalle autorità basche per l"aggiudicazione di contratti per la prestazione di servizi connessi ad interventi chirurgici. I suddetti contratti erano intesi a rendere accessibili le sale operatorie situate negli ospedali privati per interventi eseguiti da medici in servizio presso le strutture sanitarie pubbliche, al fine di abbreviare i tempi di attesa per un intervento. In questo contesto, il giudice rimettente ha chiesto di conoscere:

  1. se le specifiche tecniche di un appalto pubblico per la prestazione di servizi sanitari possano includere un requisito in base al quale la prestazione di tali servizi debba essere effettuata unicamente presso le strutture situate sul territorio di un determinato comune;
  2. se tale requisito può essere giustificato da motivi inerenti all"accessibilità ed alla qualità dell"assistenza sanitaria.

Il giudice del rinvio ha ritenuto che non si possa "escludere che il requisito contestato comporti una restrizione inammissibile alla libera concorrenza nell"ambito degli appalti", non considerando il requisito "territoriale" "necessario dal punto di vista pratico". Il giudice amministrativo spagnolo ha evidenziato che "la conclusione di contratti per la prestazione di servizi sanitari presso strutture situate in un comune che non è il luogo di residenza dei pazienti costituisce una prassi abituale delle autorità nel sistema sanitario pubblico in Spagna." A ciò il tribunale ha aggiunto che gli spostamenti in metro e bus fino all"ospedale del Grupo Hospitalario Quirón, struttura che ha sollevato la questione, sono agevoli e che "il tempo di percorrenza con mezzi di trasporto privati è mediamente di 14 minuti."

Alla luce di quanto sopra descritto, il giudice del rinvio ha quindi chiesto alla Corte UE "di valutare, in primo luogo, se, nel caso di specie, la condizione che il servizio sia prestato necessariamente nel territorio comunale di Bilbao possa essere giustificata in considerazione dell"oggetto del contratto e, in secondo luogo, se tale requisito costituisca una restrizione inammissibile alla concorrenza, in quanto esso non appare giustificato dall"esigenza di rendere il servizio accessibile ai pazienti." Al riguardo, il giudice amministrativo ha segnalato che non è dato registrare "alcuna ragione obiettiva che giustifichi la preclusione della partecipazione all"appalto nei confronti di un operatore che dispone di un ospedale situato in un comune limitrofo, qualora il tempo necessario per raggiungere l"ospedale dal luogo di residenza dei pazienti sia ragionevole." E ciò a fortiori, secondo il reasoning del giudice, atteso che "le prestazioni non riguardano solo i pazienti residenti nel Comune di Bilbao." Conseguentemente, "ad avviso del giudice del rinvio, non si può escludere che il contestato requisito delle specifiche tecniche delle gare d"appalto violi gli articoli 2 e 23, paragrafo 2, della direttiva 2004/18."

Sulla scorta degli elementi sopra richiamati, l"Avvocato Generale si è espresso come segue:

  1. il requisito contestato limita senza dubbio l"accesso degli operatori economici alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, ai sensi degli articoli 2 e 23, paragrafo 2, della direttiva 2004/18;
  2. i criteri applicati per l"aggiudicazione di appalti pubblici devono rispettare il divieto di discriminazione risultante dalle disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi;
  3. le eventuali restrizioni alla libera prestazione dei servizi possono considerarsi giustificate se rispondono alle condizioni messe in evidenza dalla giurisprudenza riguardante tale libertà;
  4. per poter essere ritenuti conformi agli articoli 49 e 56 TFUE, i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l"esercizio delle libertà fondamentali devono soddisfare quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperativi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest"ultimo;
  5. i convenuti nel procedimento principale e il governo spagnolo giustificano il requisito contestato richiamandosi alla necessità di garantire l"alta qualità nonché l"affidabilità nel funzionamento del sistema sanitario pubblico;
  6. il diritto dell"Unione non osta a che il Departamento de Sanidad si avvalga del supporto di un ospedale pubblico situato in un altro comune della provincia. Un"autorità pubblica può adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante strumenti propri, senza essere obbligata a far ricorso ad entità esterne, e può adempiere a tali compiti anche in collaborazione con altre autorità pubbliche;
  7. se l"autorità sanitaria, una volta che abbia ritenuto di non ricorrere alla cooperazione pubblico-pubblico, ritenga necessario concludere un contratto con un soggetto privato mediante una gara d"appalto, non può escludere un offerente richiamandosi esclusivamente alla ripartizione territoriale amministrativa riguardante le attività degli ospedali pubblici;
  8. l"affidabilità e l"elevata qualità del sistema di assistenza sanitaria costituiscono indubbiamente un presupposto atto a giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi e giustificare il regime di deroghe previste dall"articolo 52 TFUE, in quanto contribuisce alla realizzazione di un livello elevato di tutela della salute;
  9. tuttavia, la restrizione relativa al luogo delle prestazioni di servizi dovrebbe essere conforme al principio di proporzionalità e essere quindi idonea a garantire il conseguimento dell"obiettivo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il suo conseguimento;
  10. il requisito contestato non è proporzionato, in quanto prevede la prestazione del servizio all"interno dei confini del territorio comunale di Bilbao fissati a fini amministrativi. Il requisito in questione non si basa su una valutazione obiettiva delle difficoltà di raggiungimento della struttura e non tiene neppure conto della natura delle prestazioni sanitarie che sono oggetto della gara d"appalto.

Alla luce delle considerazioni che precedono, l"Avvocato Generale ha ribadito che gli "articoli 2 e 23, paragrafo 2, della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, ostano a che le specifiche tecniche di un appalto pubblico per la prestazione di servizi di assistenza sanitaria includano un requisito secondo il quale i servizi in questione devono essere prestati unicamente presso strutture di assistenza sanitaria situate nel territorio di un determinato comune, qualora il requisito in parola non sia basato su una valutazione obiettiva delle difficoltà connesse agli spostamenti dei pazienti che tenga conto della natura dei servizi sanitari che sono oggetto dell"appalto pubblico."

Le conclusioni dell"Avvocato Generale evidenziano, tra l"altro, la necessità, da parte delle stazioni appaltanti, anche nel caso di servizi sanitari, non solo di motivare adeguatamente eventuali deroghe ai principi consacrati nel diritto europeo, ma soprattutto di esperire una valutazione attenta rispetto alla proporzionalità tra le misure dedotte nella gara d"appalto e il fine perseguito con la gara medesima. In questo senso, l"Avvocato Generale ha confermato uno dei punti salienti e caratterizzanti il pacchetto delle nuove direttive Ue in materia di appalti e concessioni approvato lo scorso anno: l"utilizzo strategico degli appalti e degli affidamenti, quali strumenti per la realizzazione di una maggiore qualità dei servizi erogati. E in questo contesto, le Direttive si preoccupano di introdurre disposizioni specifiche per gli affidamenti dei servizi sociali e sanitari.



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