Legislazione e Giurisprudenza, Servizi sociosanitari, volontariato -  Santuari Alceste - 2013-08-25

APPALTI E PRESTAZIONI SOCIO SANITARIE – Cons. St. 957/13 – Alceste SANTUARI

Il Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza n. 957 del 18 febbraio 2013, rigettando il ricorso presentato da una società cooperativa sociale consortile, ha affrontato la questione relativa ad un appalto di servizi avente ad oggetto prestazioni socio sanitarie, statuendo quanto segue:

  1. 1.      appartengono al novero delle c.d. prestazioni sociosanitarie, di cui al d. lgs. n. 502/1992, sia le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria, che le prestazioni socio sanitarie ad elevata integrazione sanitaria;
  2. 2.      le prime comprendono tutte le attività del sistema sociale che hanno l"obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute;
  3. 3.      le seconde sono caratterizzate da particolare rilevanza terapeutica e intensità della componente sanitaria e attengono prevalentemente alle aree materno-infantile, anziani, handicap, patologie psichiatriche e dipendenze da droga, alcool e farmaci, patologie per infezioni da HIV e patologie in fase terminale, inabilità o disabilità conseguenti a patologie cronico-degenerative;
  4. 4.      considerata la distinzione tra prestazioni sociali a rilevanza sanitaria e prestazione socio sanitaria ad elevata integrazione sanitaria, nell"ottica di un modulo organizzatorio di partnership pubblico-privato, il soggetto affidatario di un appalto avente ad oggetto attività sanitarie con risvolti di carattere sociale, deve essere necessariamente in possesso dei requisiti minimi di capacità economica e tecnico-professionale richiesti per lo svolgimento della prestazione prettamente sanitaria;
  5. 5.      infatti, pur nell"integrazione tra assistenza sanitaria e sociale, ai fini dell"aggiudicazione risulta imprescindibile avere riguardo all"oggetto specifico dell"appalto, che nel caso di specie non integra gli estremi della semplice prestazione sociale a rilevanza sanitaria di competenza dei Comuni.

Vediamo, nello specifico, come si è formata la posizione dei giudici di Palazzo Spada.

Con propria deliberazione, nel mese di ottobre 2011, il Direttore generale dell"Azienda USSL n. 9 di Treviso aveva indetto una procedura aperta, da aggiudicarsi con il metodo dell"offerta economicamente più vantaggiosa, per l"affidamento, della durata di 48 mesi, del servizio di assistenza domiciliare integrata (in sigla "ADI") e di quello di assistenza domiciliare ad alta intensità (in sigla "ADIMED"), per l"erogazione sia di prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, sia di prestazioni sociosanitarie a elevata integrazione sanitaria.


Trattandosi d"un appalto di servizi per una delle categorie di cui all"all. II B al Dlg 12 aprile 2006 n. 163, l"art. 3.1 del disciplinare di gara prescriveva, quali requisito economico di partecipazione, il possesso di un "[…]importo relativo ai servizi nel settore oggetto della gara presso Enti o Aziende Socio Sanitarie, pubblici o privati, svolti 3 esercizi finanziari[…]almeno pari ad € 4.000.000,00= (IVA esente/esclusa)[…]. Ai fini della capacità tecnico-professionale, il relativo requisito minimo è stato fissato nell" "[…]aver prestato/fornito almeno un servizio di importo medio annuo di € 500.000, 00 (IVA esente/esclusa) nel settore oggetto della gara presso Enti o Aziende Socio Sanitarie, pubblici e/o privati, negli ultimi 3 anni (2008-2009-2010)[…]".


In esito alla gara, una ATI è risultata aggiudicataria del servizio, pur dopo la verifica d"anomalia, mentre la seconda graduata è insorta avverso l"aggiudicazione, deducendo, tra l"altro, il mancato possesso, in capo a detta ATI, dei dianzi citati requisiti minimi di capacità economica e di tecnico-professionale.


Con sentenza breve n. 1081 del 31 luglio 2012, l"adito TAR Veneto ha accolto il ricorso della Medicasa Italia s.p.a. appunto sotto questo profilo. In particolare, il TAR osservava che oggetto del servizio sono "prestazioni specificamente sanitarie (con risvolti di carattere marginalmente sociale) che si distinguono nettamente dalle prestazioni di natura "sociale a rilevanza sanitaria"[…] disciplinate dall"art. 3 septies, II comma, lett. b) del DLgs n. 502/1992 cit., che, come stabilisce il successivo VI comma, sono di competenza dei Comuni[…]».


La sentenza de qua è stata dunque appellata dalla ATI che si era aggiudicata, in prima istanza, l"appalto, deducendo i seguenti motivi:

  1. il D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 in realtà non distingue un settore prettamente sanitario da un settore sociale;
  2. pure il DPCM 14 febbraio 2001, che ne fornisce un elenco generale, fa riferimento all"unica tipologia delle prestazioni socio–sanitarie e parla di integrazione tra assistenza sanitaria e sociale;
  3. parimenti, le tabelle di cui agli allegati II A e II B al D. lgs. n. 163/2006 considerano in modo unitario la categoria dei servizi sanitari e sociali, nell"ambito della quale rientra l"appalto per cui è causa;
  4. pure il CSA impone politiche d"integrazione socio-sanitaria, affinché si lavori per affrontare in modo integrato i problemi di natura sociale e sanitaria, tant"è che l"Azienda appaltante più volte impone una reale integrazione dell"operatore privato con le strutture aziendali e comunali impegnate nell"assistenza domiciliare;
  5. ciò rende impossibile interpretare i requisiti di partecipazione in modo restrittivo, erroneo essendo il relativo presupposto logico, ossia che nell"appalto in oggetto potessero prevalere le prestazioni sanitarie, mentre sarebbe stato necessario valutare i servizi svolti nel settore oggetto di gara, resi pure a favore di enti diversi dalle Aziende sanitarie e di privati;
  6. da un punto di vista sostanziale, una simile interpretazione contrasta con il principio di favor partecipationis nelle gare ad evidenza pubblica e che, a tal fine, l"assistenza domiciliare integrata non esaurisce il concetto di settore delle prestazioni sociosanitarie e, quindi, il riferimento a tal settore ha avuto l"intento d"allargare e non di restringere la platea dei servizi valutabili per l"ammissione a gara.

Il Consiglio di Stato non ha condiviso l"appello e perciò lo ha respinto per le ragioni che di seguito si riassumono:

  1. corretta è la ricostruzione della fattispecie, operata dal TAR, laddove precisa che le prestazioni oggetto dell"appalto in esame sono sia quelle sanitarie a rilevanza sociale (indicate dall"art. 3-septies, c. 2, lett. a) del D. lgs. n. 502/1992 come preordinate alla promozione della salute, nonché a prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie congenite e acquisite); sia quelle sociosanitarie ad elevata integrazione sanitaria (a loro volta connotate, ai sensi del successivo c. 4, da particolare rilevanza terapeutica ed intensità della componente sanitaria);
  2. queste ultime attengono per lo più alle aree sanitarie materno-infantile, per il trattamento di anziani, per portatori di handicap, delle patologie psichiatriche e dipendenze da droga, alcool e farmaci, delle patologie per infezioni da HIV e patologie in fase terminale, nonché per il trattamento di inabilità o di disabilità conseguenti a patologie cronico-degenerative;
  3. entrambe le tipologie di prestazioni, dunque, afferiscono in modo inequivoco all"attività del SSN, com"è precisato in modo chiaro dall"art. 3, commi 1 e 3 del DPCM 14 febbraio 2001 e vanno integrate con interventi di natura sociale soprattutto se erogate a domicilio;
  4. si tratta di una formula organizzativa finalizzata a trattare le patologie in un ambiente non ospedaliero ed il trattamento a domicilio ne individua quello più vicino alla vita ordinaria di ciascun paziente;
  5. poiché in appalto sono dedotti i trattamenti sanitari a rilevanza sociale propriamente detti (così come indicato nell"art. 3, comma 1, DPCM 14 febbraio 2001), sia quelli ad elevata integrazione sanitaria (art. 3, c. 3), "essi costituiscono un modulo organizzatorio di partnership pubblico – privato che, esternalizzando le cure a domicilio, ne affida il compito a soggetti terzi e, appunto per questo, ne richiede uno sforzo di reale integrazione tra terapia ed assistenza, con prevalenza dei fini dell"una sulle modalità dell"altra";
  6. occorre che il soggetto, cui è affidata l"attività terapeutica a domicilio e quella assistenziale consequenziale, sia un"impresa dotata di spiccata professionalità, al contempo di buona coadiuzione alla funzione terapeutica (propria del SSN) e d"alta qualità sociale (propria della mitigazione degli effetti morali e sociali della patologia);
  7. inoltre, occorre tener conto dell"oggetto concreto delle prestazioni dedotte nel capitolato speciale e dei destinatari di esse. Si tratta di pazienti cui vanno erogate, in ambiente familiare, prestazioni di carattere essenzialmente sanitario. Proprio per questo essi e/o le loro famiglie, che intendano accudirli, esprimono bisogni particolari di assistenza non solo tecnico-terapeutica, ma pure di sollievo dei disagi sociali che tal tipo di trattamento può scaricare in un ambiente, qual è nella specie quello domiciliare, di per sé non predisposto ad affrontare la complessità della patologia e del malato;
  8. quindi, il TAR ha correttamente individuato nelle prestazioni oggetto dell"appalto in parola attività specificamente sanitarie con risvolti di carattere anche sociale, non assimilabili, come tali, alle prestazioni di natura sociale a rilevanza sanitaria, di competenza dei Comuni e che concernono, ai sensi dell"art. 3, comma 2 del citato DPCM "[…]tutte le attività del sistema sociale che hanno l'obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute[…]".
  9. infatti, ribadiscono i giudici di Palazzo Spada "le due categorie del settore sociosanitario possono anch"esser sinergiche, ma non v"è nulla che elide la differenza tra loro, fermo restando che, in base al concreto interesse dedotto in appalto, si verifica quale priorità intende soddisfare la stazione, quella sanitaria piuttosto che quella più propriamente socio assistenziale.";
  10. non rilevano le osservazioni circa l"unitarietà del settore dei servizi sociosanitari, "a ben vedere più descrittivo che sostanziale," tant"è – rilevano i giudici amministrativi – "che v"è la necessità di integrare le due differenti categorie, nella duplice accezione di partenariato tra attività pubblica del SSN ed attività esternalizzata delle imprese operatrici, nonché di connessione e coordinamento tra terapia ed ausilio assistenziale.";
  11. anche i servizi sanitari a rilevanza sociali, così come elencato nella lex specialis, ben possono essere erogati a favore di soggetti, pubblici o privati, diversi dalle ASL o dalle Aziende ospedaliere, tra cui gli istituti di cura privati (accreditati e no) o direttamente a pazienti privati con altre forme di finanziamento, così come le prestazioni afferenti al settore sono anche quelle diverse dall"ADI;
  12. in questo contesto, non può essere accolto il richiamo alla disciplina sull"evidenza pubblica, peraltro dettata per l"unificazione delle procedure semplificate inerenti ai servizi di cui alle citate tabelle II A e II B, allo scopo di "dedurre da ciò la sostanziale indifferenza definitoria tra le categorie del settore sociosanitario, al contrario ben ferma nella delineazione normativa dei rispettivi pubblici poteri e delle rispettive competenze.";

m)  la stazione appaltante – contrariamente a quanto sostenuto dall"appellante – non ha inteso privilegiare soltanto le prestazioni identiche nel settore oggetto di gara;

  1. ciò, infatti, non è vero né in diritto, essendo dedotta in appalto quella parte dei servizi sociosanitari rientranti nella sola definizione di cui ai ripetuti commi 1 e 3 dell"art. 3 del DPCM 14 febbraio 2001, né in fatto, atteso che le prestazioni sanitarie a rilevanza sociale non si esauriscono nella sola ADI o nella sola ADIMED;
  2. alcune precisazioni rese dalla stazione appaltante sui requisiti di partecipazione non possono essere invocate a difesa della tesi dell"appellante, in quanto la Azienda USSL affermò a suo tempo che rientrassero nel settore oggetto di gara pure i servizi di assistenza domiciliare – SAD, non coincidenti per vero ai servizi di ADI e di ADIMED;
  3. considerata la necessaria sinergia tra le due categorie, le qualificazioni tecniche ed economiche si possono implementare pure attraverso la prestazione di servizi sociali, giacché l"appalto consiste anche in questo tipo d"attività;
  4. per l"effettuazione delle prestazioni dedotte in appalto è necessaria la collaborazione e interazione tra operatori sanitari ed operatori socio assistenziali: in quest"ottica, per accessi semplici o per quelli complessi, la sinergia tra le due professionalità è di volta in volta richiesta, senza, però, che essa elimini ogni differenza funzionale e, soprattutto, alteri il programma di obbligazioni colà indicato;
  5. le obbligazioni dedotte in appalto "è e resta l"unico ed effettivo indicatore di qual interesse prioritario voglia l"Azienda USSL soddisfare con l"appalto in esame, ossia l"unico parametro di congruità tra bisogni da soddisfare e servizi che li soddisfino";
  6. l"appellante non può invocare a sua difesa il possesso dei requisiti citati, ottenuto "solo grazie all"indebita commistione tra le due categorie che la norma, di per sé ed il CSA, dal canto suo, vogliono ed intendono separati",
  7. l"appellante, nella sua qualità di società consortile e quale mandataria dell"ATI, avvalendosi dei contratti delle proprie consorziate ha realizzato, nel periodo di riferimento, una vasta congerie di contratti con Comuni e privati per telesoccorso, per teleassistenza domiciliare e per assistenza domiciliare, gli importi per contratti comunque afferenti al settore oggetto di gara non raggiungendo i requisiti minimi posti dal disciplinare. E, dal canto suo, pure l"impresa mandante ha svolto alquanti servizi, ma quelli rilevanti per la partecipazione a gara, consistenti nell"effettuazione di servizi sanitari a rilevanza sociale, in realtà ne costituiscono una frazione economica assai piccola e, in ogni caso, ben lontana dall"assolvere ai requisiti de quibus.

Il Consiglio di Stato traccia, dunque, una linea di demarcazione tra le tipologie di prestazioni dedotte nel DPCM 14 febbraio 2001, indicando quali debbano essere di competenza della "sanità" e quali quelle del "sociale".



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