Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Andrea Castiglioni - 2015-07-23

Arricchimento senza giusta causa a vantaggio della P.A. - Cass. SSUU 10798/2015 - Andrea Castiglioni

- non serve il rinoscimento dell'utilità dell'opera svolta

- evitare arricchimenti imposti

- arricchimento oggettivo

La giurisprudenza ha sempre avvertito l"esigenza di apportare correttivi all"istituto dell"arricchimento ingiustificato nei confronti della Pubblica Amministrazione. Vuoi per l"esigenza di evitare approfittamenti da parte dei privati, vuoi per consentire di tenere sotto controllo la spesa pubblica, l"istituto è sempre stato interpretato in modo "speciale" laddove l"arricchito fosse un ente pubblico. Insomma, se l"accipiens invece di essere un "comune" privato è un soggetto pubblico, sono necessari dei correttivi; da qui si spiegano i diversi orientamenti giurisprudenziali che si sono succeduti, che hanno portato le Sezioni Unite a dover comporre il contrasto.

Il caso da cui deriva la pronuncia in esame si ritiene sia molto comune, e in buonissima sostanza è il seguente: un appaltatore esegue opere edili in un edificio scolastico pubblico; durante l"esecuzione delle opere preventivate e capitolate, gli viene chiesto di eseguire interventi su alcuni soffitti, quindi opere ulteriori e diverse. Questi le esegue ma non ottiene il pagamento, cosicché l"azione ex art. 2041 c.c. si rende necessaria affinché gli venga riconosciuto l"indennizzo. Sia il Tribunale che la Corte d"Appello respingono la pretesa perché mancherebbe, da parte di un organo rappresentantivo della P.A., il riconoscimento dell"utilità dell"opera svolta.

Le Sezioni Unite della Corte riconoscono anzitutto che l"orientamento seguito dal giudice del merito è conforme all"orientamento prevalente in giurisprudenza, secondo il quale determinati correttivi sarebbero necessari per diversi ordini di ragioni:

-      la P.A. non può disporre alcun pagamento senza rispettare la procedura di evidenza pubblica prevista dalla disciplina di settore, nonché la disciplina che prevede l"approvazione del relativo capitolo di spesa che consenta di attingere dalle casse pubbliche (l"art. 191, D.lgs. 18 agosto 2000, n. 162, TUEL);

-      il riconoscimento dell"utilità dell"opera è una condizione necessaria per l"esercizio dell"azione ex art. 2041 c.c. perché si vuole evitare che vengano riconosciuti indennizzi per lavori eseguiti sulla base di contratti irregolari, nulli, o addirittura inesistenti. Se così non fosse, si verificherebbe un cd. "arricchimento imposto", i cui effetti potrebbero portare la spesa pubblica fuori controllo;

-      il riconoscimento di questa "utilità" deve provenire da un organo tra le cui competenze rientra anche il potere di formare (o contribuire a formare) la volontà negoziale della P.A.. Quindi è escluso che tale riconoscimento possa provenire da un qualunque soggetto appartenente alla P.A., oppure possa essere tacito perché implicito nella mera utilizzazione dell"opera. Inoltre trattasi di attività discrezionale, quindi il giudice adito con l"azione di arricchimento non potrà pronunciarsi sul punto, non essendogli riconosciuto, ai sensi della L. 20 marzo 1865, art. 4, All. E («Legge di abolizione del contenzioso amministrativo») il potere di sostituirsi alla P.A. se non in casi tassativi.

La ratio sottesa è quella di evitare approfittamenti da parte dei privati in danno agli enti pubblici e allo stesso tempo consentire il controllo della spesa pubblica.

Tuttavia la Corte aderisce all"orientamento minoritario che tende ad interpretare l"istituto previsto dall"art. 2041 c.c. in modo costituzionalmente orientato, quindi senza riservare al soggetto pubblico un"interpretazione diversa rispetto ai privati. Inoltre, e soprattutto, l"interpretazione da privilegiare si allinea con la volontà originaria del legislatore, pertanto, per giustificare tale presa di posizione, la Corte descrive in modo sistematico l"istituto ed i principi ad esso sottesi.

L"istituto dell"arricchimento ingiustificato non era presente nel Codice Civile del 1865. È stato introdotto nel Codice Civile del 1942 in quanto espressione di un principio generale: nel nostro ordinamento non sono consentiti spostamenti patrimoniali non sorretti da una giusta causa. Qualora ciò dovesse accadere, è dovuta o la ripetizione di quando corrisposto (art. 2033 e ss c.c.), o il pagamento di un indennizzo (art. 2041 c.c.). In quest"ultimo caso, un soggetto che si giova di un arricchimento non sorretto da causa giusta, in danno di un altro soggetto che invece subisce un impoverimento, è obbligato a corrispondere un indennizzo pari alla relativa diminuzione patrimoniale. Come noto, per "arricchimento" ed "impoverimento" non deve intendersi uno spostamento di denaro liquido, poiché in questo caso la fattispecie sarebbe regolata dalle norme sul pagamento dell"indebito (artt. 2033 e ss. c.c.; Titolo VII del Libro Quarto), mentre l"istituto di cui all"art. 2041 c.c. (previsto al Titolo VIII) sancisce un"azione generale di carattere residuale (art. 2042 c.c.), applicabile solo quando qualsiasi altra azione non sia proponibile.

Viene opportunamente osservato dalla Corte, anche citando stralci della Relazione ministeriale al Codice Civile del 1942, che tra le altre azioni proponibili non rientra soltanto l"istituto della ripetizione dell"indebito, ma vanno considerate le molte altre fattispecie speciali di arricchimento inserite dal legislatore. Si pensi: art. 31, comma 3, c.c.; art. 535 c.c.; art. 821, comma 2, c.c.; artt. 935, 940 e 1150 c.c.; art. 1185, comma 2, c.c.; artt. 1190, 1443 e 1769 c.c.; art. 2037, comma 3, c.c.; art. 2038, comma 3, c.c.. Tutte norme rispondenti alla medesima esigenza, dirette a far ottenere all"impoverito rimborsi di spese sostenute, indennizzi o restituzioni, tutte "nei limiti dell"arricchimento".

L"istituto di cui all"art. 2041 c.c. è stato quindi concepito in concomitanza con questo ampio panorama normativo e, pertanto, volutamente previsto come norma di chiusura.

L"applicazione della norma, quindi, deve essere condotta in modo più "fattuale", ossia più aderente al caso concreto, dovendo verificare se effettivamente si è in presenza di un arricchimento dal punto di vista "oggettivo", escludendo la possibilità per la P.A. di riconoscere, a sua discrezione, la sussistenza di una utilitas e quindi di un arricchimento "soggettivo".

Da qui deriva l"ultimo passaggio argomentativo, che concerne l"esigenza di evitare gli "arricchimenti imposti", cioè quegli "approfittamenti" di cui si è accennato, derivanti da lavori eseguiti sulla base di contratti magari anche inesistenti, e quindi di conciliare quest"ultima esigenza, comunque sentita dalla Corte, con l"interpretazione letterale dell"istituto sopra descritta.

Secondo le Sezioni Unite la soluzione è la seguente: il privato deve allegare il fatto dell"arricchimento, e tale fatto dovrà essere accertato dal giudice, il quale eserciterà poteri di cognizione che non subiranno i limiti sanciti dalla L. 2248/1865, art. 4, All. E, poiché non si tratterà di sostituirsi alla P.A. nell"ambito di una discrezionalità amministrativa, ma di accertare un mero arricchimento di fatto.

La P.A., dal canto suo, per non corrispondere l"indennizzo, ha facoltà di allegare non il mancato riconoscimento dell"utilitas, che non costituisce affatto condizione dell"azione, ma può muovere due diverse eccezioni (con annesso onere di prova ex art. 2697 c.c.):

-      il fatto che vi era volontà contraria ad ottenere l"arricchimento, quindi che l"impoverito ha agito nonostante fosse stato reso edotto della volontà contraria della P.A. (a questo punto, si ritiene, manifestata in modo espresso e non meramente tacito);

-      il fatto che non vi era consapevolezza dell"arricchimento, quindi che l"impoverito ha agito senza che la P.A. (inconsapevole) fosse stata resa edotta dell"attività che si stava compiendo.

Si può notare che la soluzione proposta dalla Corte si pone in linea con un altro principio generale del nostro ordinamento, secondo il quale non sono ammessi spostamenti patrimoniali senza il consenso delle parti. Si pensi al contratto a favore di terzo (art. 1411 e ss., c.c.), dove la stipulazione può giovare al terzo solo se egli dichiara di volerne profittare. Da qui si spiega il motivo per cui la P.A. può allegare, appunto, il fatto di che l"arricchimento "non era voluto" ovvero che "non ne era consapevole".



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