Deboli, svantaggiati  -  Alceste Santuari  -  28/02/2023

ASL e trasporto sanitario di emergenza e urgenza: (anche) il Consiglio di Stato conferma la bontà dei criteri di valutazione diversi dall’offerta economica - CdS 1887/23

Il Consiglio di Stato, sez. III, con la sentenza 23 febbraio 2023, n. 1887, ha confermato la decisione del Tar Piemonte n. 719/2022, commentata su questo sito (https://www.personaedanno.it/articolo/le-convenzioni-con-le-odv-e-i-criteri-di-valutazione-tar-piemonte-719-2022).

Nella sentenza de qua, i giudici di Palazzo Spada hanno ribadito che è legittima la presentazione di un Progetto di gestione da parte delle associazioni di volontariato, dal quale si possano evincere i profili qualitativi dell’offerta, anche ulteriori rispetto a quelli “minimi” stabiliti nell’avviso pubblico.

Nello specifico, la lex specialis poteva invero prevedere che nel preventivo dei costi fosse indicata la sola autoambulanza destinata in via esclusiva allo svolgimento del servizio, prevedendo invece che gli automezzi “disponibili per la convenzione” siano indicati nel Progetto di gestione ai fini della valutazione dei profili qualitativi dell’offerta.

La Sezione del Consiglio di Stato ha inteso valorizzare i profili qualitativi del progetto di gestione del servizio a scapito dei contenuti economici: “Il T.A.R., come si è detto, ha respinto la censura facendo leva, da un lato, sul fatto che i servizi di trasporto in ambulanza di emergenza-urgenza “sono esclusi dall’applicazione del codice dei contratti”, con la conseguente “impossibilità di procedere ad una applicazione sic et simpliciter dei principi generali dettati in materia di appalti, tra cui campeggia il principio di concorrenzialità”, dall’altro lato, sul fatto che, “venendo appunto in rilievo servizi di interesse generale, strettamente connessi alla soddisfazione del diritto fondamentale della collettività alla tutela della salute”, la “previsione di un criterio di valutazione che conferisca prevalenza agli aspetti tecnico-qualitativi - rispetto a quelli prettamente economici - con la conseguente giustificata recessione della concorrenza sul fattore prezzo” risponde “all’esigenza di dover dare prevalenza alla valutazione di parametri inerenti alla qualità del servizio, all’organizzazione e alla qualifica professionale, nonché all’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’affidamento, in linea con quanto disposto dall’art. 56 D.lgs. 117/2017.”

Si tratta di un passaggio rilevante per la comprensione del sistema convenzionale che il Codice del Terzo settore ha voluto riservare all’”ingaggio” delle organizzazioni di volontariato. In quest’ottica, il Consiglio di Stato ha evidenziato che “l’offerta economica in tale settore ha ad oggetto esclusivamente il rimborso dei costi necessari per fornire il servizio oggetto dell’affidamento, non essendo in essa ricompresa alcun profitto per l’associazione concorrente”.

L’associazione ricorrente aveva sottolineato che la capacità delle organizzazioni di volontariato di programmare e gestire al meglio le proprie spese costituisce un indice sintomatico della capacità organizzativa delle stesse e che anche la valutazione del preventivo di spesa del progetto di gestione elaborato rientra tra gli elementi di valutazione delle modalità di gestione del servizio di trasporto sanitario d’emergenza e della qualità del servizio offerto.

Ancora una volta, il Consiglio di Stato ha ribadito che le disposizioni della lex specialis devono essere complessivamente – e non in modo parcellizzato - analizzate, “formando un compendio normativo unitario inteso a delineare il quadro regolatorio della procedura comparativa di cui si tratta”. In questa prospettiva, dunque, la valutazione del profilo economico dell’offerta “non va considerata come un elemento dispositivo avulso – ed eventualmente contrastante – con le restanti clausole prescrittive, ma come una parte integrante delle stesse, concorrenti a delineare il complessivo modus operandi del meccanismo di selezione delle concorrenti: ciò che induce ad affermare che, a differenza di quanto sostenuto dalla parte appellante, la procedura comparativa in esame non era informata al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in senso “puro”, ma “attenuato” ed adattato alle specifiche esigenze dell’Amministrazione per effetto della clausola contestata.”

Appare evidente che la Sezione del Consiglio di Stato abbia inteso attribuire alla discrezionalità della pubblica amministrazione procedente un significato rilevante, atteso che essa è in grado di valutare i criteri ritenuti maggiormente adeguati allo svolgimento di un’attività di interesse generale, flessibilità legittimata dal fatto di operare al di fuori del perimetro del Codice degli appalti.

In altri termini, considerando l’avviso non un bando di gara concorrenziale, ma “riservato”, come previsto dall’art. 57 del Codice del Terzo settore, alle sole organizzazioni di volontariato, l’ASL procedente ha potuto “scolorare” il “fattore prezzo” ad elemento secondario nell’economia della valutazione complessivamente intesa.

Ma il Consiglio di Stato aggiunge una ulteriore riflessione, che supporta la ratio dell’art. 57 del d. lgs. n. 117/2017. Infatti, i giudici di Palazzo Spada hanno sostenuto che la disposizione in argomento no può considerarsi “contrastante con i principi normativi di efficienza economica ed adeguatezza”, poiché non era previsto un tetto massimo alle spese rimborsabili e perché la medesima ASL ha inteso stimolare “i concorrenti a presentare offerte economicamente onerose per l’Amministrazione al fine di finanziare Progetti di gestione qualitativamente apprezzabili.”

Non si sottovaluti questo specifico passaggio, in quanto, in particolare proprio perché pronunciato dal Consiglio di Stato, appare in contrasto con alcune precedenti sentenze dei giudici amministrativi che avevano considerato anche i rimborsi spese alla stregua di “corrispettivi”. In altri termini, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la piena discrezionalità amministrativa nella valutazione di criteri che apportino miglioramenti nell’erogazione di un servizio delicato e finalizzato a realizzare un diritto fondamentale dei cittadini.

Infine, il Consiglio di Stato ha ritenuto percorribile la mutuazione nell’ambito delle convenzioni ex art. 57 di un criterio tipico del mondo degli appalti. Si tratta, nello specifico, della possibilità di applicare una combinazione tra criteri soggetti di qualificazione e quelli oggettivi afferenti alla valutazione dell’offerta. In questo senso, i giudici di Palazzo Spada hanno sottolineato “che i principi elaborati dalla giurisprudenza richiamata, pur se relativi al settore degli appalti, sono trasferibili anche – anzi, a fortiori – alla fattispecie in esame, la cui disciplina deve essere ricostruita indipendentemente dai rigidi limiti propri della materia ispirata al più rigoroso rispetto del principio concorrenziale.”

In ultima analisi, la pronuncia in esame conferma la scelta dell’ASL procedente che, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e discrezionalità amministrativa, ha saputo indicare una serie di criteri di valutazione finalizzati a valorizzare in modo equilibrato e “mixato” criteri qualitativi, dimensione economica, capacità di realizzare l’attività e, conseguentemente, capaci di assicurare un servizio essenziale.




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