Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 12/02/2018

Aziende speciali (e loro qualificazione giuridica): no al ripiano delle perdite e al fallimento – Corte conti Campania 11/18

Un comune ha richiesto alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti se:

-) l’ente locale è tenuto o meno a ripianare le perdite gestionali registrate dall’Azienda Speciale), riconoscendo, come debito fuori bilancio ex art. 194 lett. b) del TUEL, sia le perdite (ante liquidazione) sia le perdite relative alla fase di liquidazione dell’azienda;

-) l’ente locale è tenuto all’accollo del deficit finanziario in fase di liquidazione;

-) l’azienda speciale è assoggettata alle procedure concorsuali di cui al R.D. 267/47 e ss.mm.ii.".

La Corte dei Conti, sez. reg. di controllo per la Regione Campania, con deliberazione 24 gennaio 2018, n. 11 ha risposto come segue:

-) il legislatore non consente né prevede una indiscriminata riconoscibilità dei disavanzi come debiti fuori bilancio, ma ne subordina la possibilità a una serie tassativa di presupposti (cfr. deliberazione n. 152/2015 della Sezione regionale di controllo Lombardia e deliberazione n. 5/2017 della Sezione regionale di controllo Abruzzo). Al riguardo, i giudici contabili campani ricordano che, a partire dal 2015, gli enti di riferimento devono accantonare nell'anno successivo in un apposito fondo vincolato un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione, facendo quindi ridondare la perdita sulla stessa amministrazione di riferimento.

-) l’accollo del deficit finanziario in fase di liquidazione sarebbe contrario ai principi di razionalità economica e pertanto deve essere escluso (cfr. deliberazione n. 386/2017 della Sezione regionale di controllo Veneto);

-) le normative civilistica (art. 2221 c.c.) e fallimentare (art. 1) prevedono per gli enti pubblici economici un'espressa esenzione dall'applicazione delle disposizioni in materia di fallimento e di concordato preventivo, sottoponendoli alla liquidazione coatta amministrativa (mentre, per le provincie e i comuni, il TUEL prevede la particolare procedura del dissesto finanziario dell'ente).

In ultima analisi, la Sezione regionale di controllo ritiene che l’azienda speciale (compresa quella consortile) “integra un soggetto giuridico autonomo rispetto all’ente o agli enti da cui promana, da inquadrarsi tra gli enti pubblici economici, in quanto tale escluso dall’ambito di applicabilità della procedura fallimentare.” La Sezione riconosce, in quest’ottica, che “l'attribuzione alle aziende speciali della personalità giuridica e dell'autonomia imprenditoriale ha rappresentato, in effetti, il punto di arrivo di un lungo processo normativo teso ad avvicinare sempre più le aziende al modello organizzativo dell'ente pubblico economico. In sostanza, la personalità giuridica, l'autonomia imprenditoriale e la strumentalità dell'azienda speciale, rispetto all'ente locale conferente, hanno evidenziato come la scelta del legislatore sia ricaduta, per quanto attiene al modello astratto di gestione, senza dubbio sul cd. "modello aziendale" rispetto al più arcaico sistema delle "municipalizzate".

In tema di configurazione giuridica delle aziende speciali, la Sezione campana si era già espressa (cfr. deliberazione n. 75/2017), richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. Cons. St. n. 2605/2001) la necessità di distinguere tra aziende speciali e consorzi, ai quali, laddove compatibili, sono applicabili le disposizioni in materia di aziende speciali. L’Azienda speciale è ente strumentale dell'Ente locale, ossia istituzionalmente dipendente dall'Ente locale ed elemento del sistema amministrativo facente capo a questo. Parimenti, il Consorzio, in quanto Azienda speciale degli enti che l'hanno istituito, è un ente strumentale per l'esercizio in forma associata di servizi pubblici o funzioni e fa parte del sistema amministrativo di ognuno degli Enti associati. Conseguentemente, per i Consorzi “troveranno applicazione le norme che valgono per le aziende speciali per quanto riguarda l'attività di erogazione del servizio, mentre torneranno applicabili quelle dei Consorzi ove si tratti di regolamentare la vita associativa fra i Comuni consorziati (costituzione e deliberazioni assembleari, nomina amministratori, adozione decisioni, etc.), …”. Ciò, ovviamente, sul presupposto giuridico secondo cui il consorzio-azienda è comunque sempre una formula giuridico-organizzativa strumentale all’esercizio collettivo e congiunto di servizi a favore della popolazione di tutti i comuni consorziati (cfr. deliberazione Sezione regionale di controllo Campania 25 maggio 2017, n. 75).

Non altrettanto ovvio sarebbe l’estensione della medesima disciplina a quelle realtà plurisoggettive, composte da enti pubblici e costituite per esercitare un’attività a favore di una popolazione-utenza indistinta e non riconducibile nella nozione dei “servizi di pubblica utilità” ovvero dei “servizi pubblici locali”.