Pubblica amministrazione - Urbanistica, edilizia -  Mazzon Riccardo - 28/10/2014

CONTRATTO TRA COMUNE E PROPRIETARIO DEL FONDO: PUO' CONSIDERARSI CONVENZIONE DI PIANO REGOLATORE? - RM

Secondo la giurisprudenza di legittimata, chiamata a pronunciarsi in ordine alla correttezza o meno di una sentenza della Corte d"Appello di Milano,

"con citazione del 27 aprile 1973, l'amministratore del condominio dell'edificio sito in Milano Via Giacosa 47, conveniva dinnanzi al Tribunale di quella città il geom. Luigi Dorigo ed il Comune di Milano. Esponeva che l'edificio (ora condominiale) era stato costruito dalla s.r.l. Cantieri Edili Alto Milanese (CEAM), che, per ottenere una maggiore volumetria in sede di licenza edilizia, aveva stipulato col Comune una convenzione di piano regolatore che prevedeva, tra l'altro, la cessione ad essa società dei mappali 189 e 228 di proprietà comunale, e che negli atti di vendita delle singole unità immobiliari dello stabile era stata inserita la clausola secondo cui ogni acquirente dava mandato al geom. Dorigo (amministratore unico della CEAM) per la stipulazione di tutti gli atti e convenzioni che fossero richiesti dal comune in esecuzione dei regolamenti edilizio e di igiene, anche, occorrendo, mediante acquisti d aree confinanti. Il Comune si era rifiutato di concedere la licenza di abitabilità per lo stabile fino a quando la convenzione suddetta non fosse stata perfezionata; ma nel frattempo la CEAM era stat messa in liquidazione e poi cancellata dal registro delle imprese senza che ciò fosse avvenuto. Poiché il Condominio aveva un evidente interesse a che la convenzione in questione fosse perfezionata ed eseguita, chiedeva che fosse ordinato ai convenuti di concludere ed eseguire al convenzione almeno nella parte che poteva interessare lo stesso condominio, ed in subordine chiedeva di essere autorizzato a perfezionarla esso stesso, con rivalsa di danni a spese del Dorigo. Costituitosi in causa, il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione dell'A.G.O., non potendo la P.A. esser condannata ad un "facere", ed, in subordine, il difetto di legittimazione attiva del condominio, terzo estraneo alla convenzione tra il Comune e la CEAM. In ulteriore subordine, resisteva nel merito alla domanda, per non essere stato pagato il saldo del prezzo dei due mappali, in L. 4 milioni. A sua volta, il Dorigo negava la propria legittimazione passiva, non essendo in sua facoltà perfezionare al convenzione senza il consenso del Comune. Nella causa intervenivano personalmente vari condomini, che facevano proprie le domande della parte attrice. Con sentenza del 19.7.1976, il Tribunale rigettava l'eccezione di difetto di giurisdizione, sul riflesso che la convenzione in questione era già stata perfezionata ed era produttiva di effetti reali, dal momento che si trattava di una compravendita, e che risultava che le parti si erano accordate sulla cosa e sul prezzo. La pronunzia da emettere era quindi solo dichiarativa, nel senso di riconoscere ai condomini la qualità di aventi causa della CEAM ed il diritto di effettuare i pagamenti e di esercitare i diritti nascenti dalla convenzione stessa. Il Tribunale condannava quindi il Dorigo al risarcimento dei danni nei confronti dei condomini, per la mancata esecuzione del mandato conferitogli, e liquidava tali danni nella somma di L. 4.000.000, pari a quella ancora da pagare al Comune di MIlano. Le spese di causa venivano poste a carico dei convenuti. Su gravame principale del Comune di Milano ed incidentale del Dorigo, cui il condominio ed i singoli condomini hanno resistito, la Corte d'Appello di Milano, con la sentenza del 10.2.1978, qui denunziata. ha riformato la decisione di primo grado, dichiarando il difetto di giurisdizione in relazione alle domande proposte nei confronti del Comune, rigettando le domande proposte nei confronti del Dorigo, e condannando condominio e singoli condomini alle spese. La Corte ha così motivato la sua sentenza. - La domanda originaria delle parti attrici tendeva ad ottenere la condanna del Comune a perfezionare una convenzione intervenuta tra il Comune stesso e al soc. CEAM. Se si considerasse soltanto detto petitum, è manifesto che la giurisdizione dell'A.G.O. sarebbe da escludere, non potendo la P.A. esser condannata ad un'azione specifica, e tanto meno alla stipulazione di un contratto, e non potendosi, nei confronti di una P.A., applicare al disciplina dell'art. 2932 c.c.. Tuttavia, già nel corso del giudizio di primo grado, questa domanda è stata abbandonata, ed il condominio ed i singoli condomini intervenuti hanno chiesto dichiararsi la loro legittimazione alternativa a perfezionare la convenzione stipulata dalla CEAM od a concludere una nuova alle stesse condizioni, con condanna del Dorigo, ed, in subordine, del Comune al risarcimento dei danni loro in ipotesi derivanti dalla pretesa del Comune di percepire, per la cessione delle aree, un prezzo superiore a quello originariamente pattuito. - In relazione a questa nuova formulazione della domanda, occorre far ricorso al criterio del petitum sostanziale, onde risolvere il problema della giurisdizione. In realtà, sia pure attraverso una pronunzia di mero accertamento, gli attori hanno chiesto la declaratoria dell'obbligo del Comune di rispettare nei loro confronti le pattuizioni contenute nella convenzione già intercorsa con la CEAM, perfezionando al cessione delle aree in loro favore, o stipulando alle stesse condizioni una nuova convenzione. Ma la posizione giuridica così fatta valere non è di diritto soggettivo. - Invero, la convenzione de qua è stata stipulata ai sensi dell'art. 22 della legge urbanistica, in esecuzione del P.R.G. di Milano. La detta norma prevede i poteri dell'amministrazione comunale in materia di rettifiche di confini eventualmente necessarie per l'attuazione del P.R.G., e stabilisce che il Sindaco ha facoltà di invitare i privati a pattuire tali rettifiche, in mancanza di che il Comune può provvedere alle occorrenti espropriazioni. In questa situazione, non può ritenersi che la convenzione in questione sia stata stipulata jure privatorum, ma nell'esercizio dei poteri discrezionali di cui alla legge urbanistica, per fini di pubblica utilità. Erroneamente i primi giudici hanno ritenuto che la convenzione fosse già stata perfezionata, e che in virtù di essa la proprietà dei due mappali per cui è lite si fosse già trasferita dal Comune ai condomini. Invero, nella convenzione era contenuta la clausola secondo cui l'accordo si intendeva preso "con riserva delle approvazioni di legge del Comune", ed in modo impegnativo per la sola CEAM. nell'atto si precisava inoltre che la CEAM si impegnava ad addivenire a richiesta del Comune alla stipula dell'atto notarile di ratifica della convenzione; ratifica che doveva essere effettuata dal legale rappresentante dell'Ente (mentre la convenzione era stata firmata da un assessore sfornito di procura scritta, e quindi non vincolava il Comune). - Gli aventi causa della CEAM hanno quindi un mero interesse a che il Comune si presti alla ratifica, alla quale il Comune stesso rimane libero di addivenire o no, nell'esercizio dei poteri discrezionali attribuitigli dalla legge urbanistica. - Ad analoga conclusione deve pervenirsi circa la domanda di risarcimento dei danni proposta contro il Comune, che e ' stata formulata sull'erroneo presupposto dell'esistenza di un obbligo del Comune di perfezionare la convenzione in parola. - Per quanto concerne il Dorigo, lo stesso si è giustamente doluto della condanna. Invero, i mandati non gli furono conferiti "in proprio", ma solo nella sua veste di legale rappresentante pro-tempore della CEAM. Ora, il Dorigo ha da tempo cessato di rivestire tale qualità, a seguito della messa in liquidazione e della cancellazione della detta società. In ogni caso, poi, il Dorigo non poteva esser ritenuto responsabile della mancata stipulazione di un contratto che l'altro contraente (il Comune) non era tenuto a concludere, e non intendeva perfezionare. - Del resto, il mandato concerneva la stipulazione degli atti e delle convenzioni che fossero richiesti dal Comune di Milano, laddove non risulta affatto che il Comune abbia mai fatto richieste, nè che i mandanti abbiano fornito al Dorigo i mezzi pecuniari per l'esecuzione del mandato. Avverso la detta sentenza, sei dei condomini intervenuti nel giudizio hanno proposto ricorso per Cassazione, articolato in 4 mezzi di annullamento. Il Comune di Milano, oltre a resistere con controricorso illustrato da memoria, ha proposto ricorso incidentale, con due mezzi. I ricorrenti hanno resistito con apposito controricorso al ricorso incidentale.Il Dorigo ha anch'egli resistito con controricorso, mentre gli altri condomini e il condominio, cui i ricorsi sono stati ritualmente notificati, non si sono costituiti in questa sede" Cass., sez. un., 20.1.87, n. 468, GCM, 1987, fasc. 1;

il contratto con il quale il proprietario di un fondo edificabile acquisti dal comune porzioni limitrofe, non vincolate a destinazione pubblicistica, al fine di poter realizzare un fabbricato di maggiori dimensioni (in relazione al rapporto fra superficie dell'area e volume della costruzione prescritto dagli strumenti urbanistici: cfr., amplius, il volume:  "I rapporti di vicinato e le distanze legali: tutela e risarcimento" - Riccardo Mazzon - CEDAM 2013, in Collana SapereDiritto -),

"occorre preliminarmente provvedere alla riunione dei due ricorsi, principale ed incidentale, in quanto proposti contro la stessa sentenza. a norma dell'art. 335 c.p.c. Coi suoi tre motivi (che per la loro stretta interconnessione, devono essere esaminati congiuntamente), i ricorrenti principali deducono la violazione degli artt. 2 della legge del 20.3.1965 sul contenzioso amministrativo, 214 e 215 c.p.c., e 1321. 1323. 1325 e sgg., 1350, 1353 e sgg. del cod. civ.Essi osservavano in primo luogo, riproponendo la tesi già sottoposta ai giudici d'appello, di aver soltanto domandato di essere dichiarati "aventi causa" della CEAM, e come tali legittimati a perfezionare la convenzione col Comune, e che una simile domanda postulava il riconoscimento di un loro diritto soggettivo, nè implicava la declaratoria dell'obbligo del Comune di fare qualche cosa. In secondo luogo, rilevano che la convenzione per cui è lite è stata riconosciuta come valida dallo stesso Comune, con un comportamento concludente, dato che il Comune stesso non ne ha mai chiesto il disconoscimento e l'ha riconosciuta mediante la sua produzione in giudizio, ciò che equivale ad una ratifica - ammesso e non concesso che l'assessore che l'ha firmata fosse veramente privo di delega scritta. In ogni caso, poi, la convenzione è stata resa esecutiva dal CO.RE.CO. della Lombardia, e registrata. Infine, i ricorrenti rilevano che la convenzione è valida ed obbligatoria per l'acquirente, che ha financo versato quasi metà del prezzo pattuito, e per il Comune, che altrimenti non avrebbe avuto ragione nè titolo di riscuotere e trattenersi tale pagamento. Trattandosi di una vendita immobiliare, era sufficiente la scrittura pagata, nè occorreva l'atto pubblico; la "ratifica" notarile valeva unicamente ai fini dell'efficacia della vendita verso terzi. In ogni caso, il controllo dell'autorità tutoria sugli atti e sui contratti degli enti pubblici territoriali non si inserisce nel procedimento di formazione della volontà contrattuale, ma costituisce una condicio juris della loro efficacia; ove esso avvenga in senso positivo (come nella specie è avvenuto) l'efficacia del contratto retroagisce al momento della stipulazione" Cass., sez. un., 20.1.87, n. 468, GCM, 1987, fasc. 1;

esula dall'ambito delle " convenzioni di piano regolatore -, contemplate dall'art. 22 della l. 17 agosto 1942 n. 1150 per il diverso caso di trasferimenti immobiliari rivolti a consentire la attuazione del piano regolatore,

"occorre in primo luogo tener presente che l'art. 22 della L. Urb. del 1942 attribuisce al Sindaco la "facoltà di notificare ai proprietari delle aree fabbricabili esistenti in un determinato comprensorio l'invito a mettersi d'accordo per una modificazione dei confini tra le diverse proprietà quando ciò sia necessario per l'attuazione del P.R.G.", e dispone ulteriormente che "decorso inutilmente il termine stabilito dall'atto di notifica per dare la prova del raggiunto accordo, il Comune può procedere alle espropriazioni indispensabili per attuare la nuova delimitazione delle aree". Ora, basta una semplice lettura del testo di questa norma per rendersi conto di come essa disciplini situazioni tutt'affatto diverse da quelle presenti nel caso di specie. Non si trattava,infatti, nel caso che qui interessa, di attuare il piano regolatore, nel senso di realizzare opere o servizi in esso previsti; la norma urbanistica veniva in rilievo unicamente in quanto essa pone dei limiti alla edificabilità dei terreni di proprietà privata, stabilendo che deve esistere un determinato rapporto tra la superficie dell'area ed il volume degli edifici costruibili sulla stessa. Il costruttore disponeva di una determinata superficie, e poteva quindi costruire un edificio di una certa dimensione: voleva in realtà costruire un edificio più grande, e cercava di acquistare qualche piccolo lotto supplementare; nella specie, gli unici lotti idonei appartenevano al Comune, e con il Comune egli si è accordato per acquistarli. Tutto ciò risulta nel modo più chiaro dalla sentenza impugnata"

e configura una compravendita stipulata dall'ente territoriale iure privatorum:

"ora, è chiaro che in una convenzione di questo genere, relativa ad una pura e semplice compravendita di piccoli lotti di terreno, il Comune non ha assolutamente agito in posizione di supremazia nei confronti del contraente privato, facendo uso di poteri discrezionali, ed avvalendosi del suo imperium. Non si trattava di costringere dei privati a cedere delle aree od a modificare i loro confini onde consentire la realizzazione del P.R.G.: lo strumento urbanistico sarebbe stato pienamente attuato anche se la CEAM avesse realizzato un edificio più piccolo. In definitiva, vi è stato, puramente e semplicemente, una vendita, dal Comune ad un privato, di determinate aree di terreno non vincolate ad alcuna destinazione pubblicistica. Ma allora - è evidente - il Comune ha agito jure privatorum. E, se tutto ciò, è vero, cade la stessa base del ragionamento della Corte d'Appello. È ben vero che nella convenzione si fa riferimento ad una ratifica ed alle approvazioni di legge. Ma ciò non muta la situazione. Il Comune, anche quando agisce jure privatorum, deve munirsi dei visti dell'autorità tutoria, che - come esattamente rilevano i ricorrenti - sono semplici condizioni di efficacia dei contratti, e non influiscono sulla validità degli stessi. Di ratifica, d'altra parte, si può ben parlare anche in senso atecnico; essa potrebbe quindi ben riferirsi alla stipulazione notarile, con la quale non si pone in essere un contratto (di per sè già concluso validamente per scrittura privata) ma si fornisce al contratto stesso l'occorrente efficacia verso i terzi. In ogni caso, poi, è lecito domandarsi se una ratifica debba rivestire delle forme particolari, ovvero se possa essere fornita mediante un comportamento concludente: ora, nel caso di specie, risulta dagli atti che il Comune ha percepito e trattenuto circa metà del prezzo (nè prevede di restituire tale somma neppure adesso, anche se l'Ente sostiene che nessun accordo si è mai validamente raggiunto); che ha sottoposto la convenzione stessa al CO.RE.CO.; che il CO.RE.CO. l'ha approvata e resa esecutoria; e che infine l'atto è stato registrato. In tutto ciò, potrebbe ravvisarsi un comportamento concludente assolutamente inequivoco.In una situazione siffatta, acquisterebbe realmente un senso la tesi dei ricorrenti, secondo cui essi non chiedono che sia imposto al Comune di fare qualcosa, giacché ciò non sarebbe necessario: la convenzione esisterebbe già, pur non essendo ancora stata eseguita, sul piano formale. I ricorrenti chiedono che sia dichiarato che essi sono aventi causa della CEAM, e che, in tale qualità, essi sono legittimati a perfezionare in proprio la convenzione col Comune, od a stipulare in proprio una nuova analoga convenzione, a condizioni uguali (in relazione alle quali ipotesi devesi conseguentemente dichiarare la legittimazione dei ricorrenti a giovarsi dell'anticipo sul prezzo già versato al Comune dalla CEAM); nè par dubbio che essi avrebbero un interesse preciso ad una siffatta pronunzia: Acquisterebbe un senso preciso anche la domanda subordinata di danni rivolta contro il Comune di Milano, ove lo stesso rifiuti di eseguire al convenzione già stipulata, ovvero pretenda all'uopo il pagamento di nuove e maggiori somme rispetto a quelle a suo tempo pattuite, e rifiuti di imputare all'esecuzione della convenzione le somme già percepite. Se quindi è pur vero che talune delle tesi sviluppate nei tre motivi non hanno fondamento (ad es., del tutto fuor di luogo è il richiamo fatto nel 2 mezzo agli artt. 214 e 215 c.p.c., dato che non si tratta qui di riconoscere o disconoscere delle sottoscrizioni apposte in calce a documenti, ma di ratificare nella sostanza una convenzione che si assume stipulata da un mandatario che non avrebbe avuto sufficienti poteri), devesi concludere che le suddette doglianze sono da accogliere per quanto di ragione. I giudici del merito non hanno, infatti, convenientemente esaminati questi aspetti del problema, avendo preso le mosse dalla falsa premessa secondo cui la convenzione in questione sarebbe stata una "convenzione di piano regolatore", a mente dell'art. 22 della legge urbanistica. Le conseguenze e le implicazioni di una diversa qualificazione della convenzione, come atto concluso dal Comune "jure privatorum", dovranno essere accertate dal giudice di rinvio, non rientrando questi accertamenti nel compito del giudice di legittimità. Il detto esame dovrà essere compiuto, naturalmente, tenendo conto delle domande avanzate nel giudizio di secondo grado dagli attuali ricorrenti, onde evitare ogni rischio di extrapetizione. Col quarto mezzo, i ricorrenti affrontano il tema dei loro rapporti col Dorigo, denunciando la violazione degli artt. 1703, 1710,e 1727 c.c. I ricorrenti rilevano che risulta dagli atti - contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata - che il Dorigo ricevette da tutti i condomini, escluso il solo Bianciardi, un mandato personale, e non nella qualità - ormai non più sussistente - di legale rappresentante della società CEAM. La tesi dei ricorrenti è esatta, ma irrilevante,. Invero, la sentenza impugnata ha giustificato l'assoluzione del Dorigo da ogni domanda sulla base di tutta una serie di argomentazioni parallele e concorrenti, ognuna delle quali potrebbe, da sola, sostenere la decisione sul punto specifico. Ora, una sola di queste argomentazioni è impugnata, mentre le altre non sono investite dal gravame. L'impugnazione è quindi priva di effetti utili, e come tale deve essere disattesa. Passando all'esame del ricorso incidentale del Comune di Milano, l'ente ricorrente osserva che dagli stessi documenti prodotti dagli attiri risulterebbe che la convenzione risale al 1972, mentre uno dei suoi sottoscrittori. il Dorigo, già da un anno non aveva più veste per impegnare la CEAM, messa in liquidazione nel 1971, con nomina di altra persona alla funzione di liquidatore unico. La convenzione sarebbe quindi, in ogni caso, nulla e inefficace perché sottoscritta da una persona priva della occorrente qualificazione. Questa censura - in ordine alle cui premesse il Condominio ed i condomini avevano già sollevato, nel corso del giudizio del merito, delle contestazioni, avendo sostenuto che in realtà la sottoscrizione della convenzione risale al 1970 - è assorbita per effetto dell'accoglimento p.q.d.r. dei primi tre motivi del ricorso principale; dovendo tutto il problema della convenzione essere riesaminato dal giudice di rinvio, ben potrà e dovrà in tal sede essere esaminato anche questo particolare profilo. In particolare, spetterà al giudice di rinvio, ove la questione sia risollevata dinnanzi a lui, valutare se il Comune abbia titolo, in ipotesi, per dolersi del fatto che la CEAM fosse rappresentata, nell'occasione da un "falsus procurator". Analogo evidente assorbimento dev'esser dichiarato per quanto concerne il 2 mezzo del ricorso incidentale, col quale il Comune censura la regolamentazione delle spese di causa, dovendo ovviamente la relativa decisione essere rinnovata in esito al giudizio di rinvio" Cass., sez. un., 20.1.87, n. 468, GCM, 1987, fasc. 1.