Ambiente, Beni culturali - Rifiuti, bonifica dei siti inquinati -  Redazione P&D - 12/02/2020

Danno ambientale. Bonifica spontanea e azione di rivalsa (art. 253, d.lgs. 152/2006) - Cass. Ord. 1573/2019 - Dalila Quarta

Il sistema della responsabilità per danno ambientale risponde ad una logica particolare, dovuta alla peculiare natura dell’oggetto presidiato: l’ambiente, quale bene ormai pacificamente riconosciuto di rilievo costituzionale, funzionale alla salvaguardia della salute dell’uomo (art. 32 Cost), nonché allo sviluppo culturale e tecnico-scientifico della collettività (art. 9 Cost). L’esigenza di preservare l’integrità dell'ambiente spiega, dunque, il carattere per un verso preventivo, per altro verso rimediale dell’impianto normativo che sorregge il regime giuridico applicabile a tutela dello stesso.

Gli interessi coinvolti dal bene ambiente, infatti, sono molteplici: generali e particolari; patrimoniali, ma soprattutto non patrimoniali.

È, dunque, in tale prospettiva che in materia ambientale si spiega il favor del legislatore per quegli istituti che perseguono l’obiettivo della eliminazione del danno ambientale e la residualità, invece, dei tradizionali strumenti risarcitori di tipo pecuniario.

Lungo tale direttrice si inserisce la facoltà del proprietario del sito non responsabile dell’inquinamento di provvedere alla bonifica dello stesso e di ottenere, attraverso l’azione di rivalsa nei confronti dell’effettivo responsabile, la ripetizione dei costi sostenuti. 

Da qui, il dubbio ermeneutico sulla natura giuridica del rimedio in questione: indennitaria o risarcitoria?

La natura indennitaria giustificherebbe l’agevolazione probatoria dell’attore in rivalsa, dal momento che la funzione equitativa dell’istituto – di mera redistribuzione dei costi –renderebbe necessaria la dimostrazione del solo nesso eziologico tra la condotta e l’evento-contaminazione (cd. causalità materiale).

Diversamente, l’inquadramento dell’istituto nel perimetro della responsabilità stricto sensu intesa imporrebbe anche la prova dell’elemento psicologico e del nesso di causalità tra l’evento e le conseguenze pregiudizievoli ad esso correlate (cd. causalità giudica).  

Portavoce di siffatte incertezze interpretative si è resa l’ordinanza in commento che ha contribuito a far luce sulle coordinate ermeneutiche fondamentali della rivalsa in materia ambientale chiarendone la funzione, gli elementi costitutivi e i presupposti applicativi.

Nello specifico, la vicenda che ha dato origine alla pronuncia in commento ha visto coinvolte una società di tipo S.R.L. – acquirente di un complesso immobiliare composto da terreni ed edifici – ed una S.P.A. – venditrice dei ridetti beni immobiliari, operante nel settore del rifornimento di carburante.

In seguito all’acquisto, il nuovo proprietario ha riscontrato l’inquinamento del sottosuolo e, come previsto dalla normativa vigente in materia (d.lgs. 152/2006), ha proceduto in via amministrativa per ottenere l’approvazione del progetto di bonifica da parte dell’Autorità competente.

Eseguito a proprie spese l’intervento di ripristino, la SRL (acquirente del sito inquinato) ha citato in giudizio la società alienante per essere sollevata dai costi sostenuti per la bonifica eseguita.

Ottenuta in primo grado la condanna della convenuta alla rifusione integrale di tali costi e, in appello, la riduzione della somma liquidata dal Tribunale, il giudizio è giunto nelle sedi di legittimità.

Tra le molteplici censure enucleate nei ricorsi per Cassazione sollevati dalle parti, per quanto di interesse in questa sede, si evidenziano le sole doglianze rivelatesi decisive per l’affermazione del principio di diritto sotteso alla pronuncia in commento.

Segnatamente, secondo la ricorrente principale, il danno lamentato era riconducibile all’azione di più soggetti e, per tale ragione, nel caso di specie avrebbe dovuto trovare applicazione la regola della solidarietà, ex art. 2055 c.c..

D’altra parte, nel ricorso incidentale è stata revocata in dubbio la configurabilità del diritto di rivalsa per il privato che, non colpevole dell’inquinamento, abbia provveduto spontaneamente alla bonifica del sito senza prima chiedere all’Amministrazione competente di individuare il responsabile della contaminazione e, dunque, senza attendere il provvedimento di imposizione a suo carico dei costi sopportati per il ripristino.

A dire della ricorrente incidentale sussisterebbe, quindi, una competenza esclusiva dell’Amministrazione all’identificazione del responsabile dell’inquinamento con conseguente difetto assoluto di giurisdizione del giudice ordinario in merito a tale accertamento.

Dedotto, altresì, il concorso di colpa della società attrice in rivalsa – che non avrebbe fatto nulla per limitare l’entità dei danni – secondo la ricorrente, i costi da questa sopportati per il ripristino dell’area non avrebbero dovuto essere rimborsati dal momento che nel procedimento era stata discussa la sola approvazione del progetto di bonifica, non anche la responsabilità per l’inquinamento. Tantomeno era stato dimostrato l’elemento psicologico.

Tali motivi, esaminati dalla Suprema Corte, sono stati disattesi poiché ritenuti infondati.

Il Supremo Consesso ha evidenziato come in base agli artt. 239 e ss. del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, mentre per il responsabile dell’inquinamento sussiste l’obbligo di provvedere alla bonifica del sito contaminato, per i soggetti diversi dal responsabile si configura una mera facoltà.

Il proprietario non responsabile, una volta rilevato il superamento (o il rischio di superamento) della soglia di contaminazione, è tenuto solo a darne comunicazione alla Regione, alla Provincia e al Comune competenti ad attuare le misure di prevenzione necessarie (art. 245 c. 2, d.lgs. 152/2006).

Presupposto per il legittimo esercizio del diritto di rivalsa è, infatti, il positivo assolvimento della procedura amministrativa diretta all’approvazione del progetto di bonifica.

Solo dopo aver compiuto tale adempimento, il proprietario del sito può procedere “in qualunque momento” alla realizzazione degli interventi di ripristino ambientale.

Il Giudice di legittimità chiarisce, quindi, che per procedere all’intervento di bonifica volontario e alla richiesta della rivalsa non occorre attendere l’identificazione del responsabile da parte dell’Amministrazione (in tal senso, è stato inteso dalla S.C. l’inciso contenuto nell’art 245, c. 2, d.lgs.152/2006, secondo cui “è comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità”).

Rientra, infatti, nella cognizione del giudice ordinario l’accertamento della qualità di responsabile dell’inquinamento – quale soggetto passivo dell’obbligazione di ripetizione dei costi di bonifica – oltreché la valutazione di congruità dell’importo oggetto della rivalsa stessa.

Del resto, l’eventuale identificazione amministrativa del responsabile non farebbe stato in sede giurisdizionale, ove potrebbe rilevare esclusivamente sul piano probatorio.

Ciò detto con riferimento ai presupposti, ai soggetti e all’oggetto dell’azione di rivalsa, con riguardo agli elementi costitutivi, il Supremo Consesso ha contribuito a fugare i dubbi sulla peculiare accezione che il termine “responsabile” assume nella materia in esame: epurato da giudizi di valore di tipo soggettivo-psicologico (dolo o colpa), a tale lemma deve essere riconosciuto un rilievo meramente oggettivo che vale ad indicare esclusivamente il nesso eziologico tra la condotta e l’evento-contaminazione del sito.

Ciò che rileva, quindi, è la sola “causalità materiale”, non anche quella “giuridica” di cui all’art. 1223 c.c., che postulerebbe la dimostrazione del nesso causale tra l’evento e le conseguenze pregiudizievoli.

A conforto della rilevanza della sola causalità materiale, il Supremo Consesso evidenzia, altresì, che ai fini della disciplina in questione, la responsabilità dell’inquinamento non corrisponde ad una responsabilità per danno, ma ad una responsabilità per l’evento.

La ripetizione delle spese di bonifica viene esercitata, quindi, sul presupposto del mero evento, senza connotazioni soggettive, di valore, della condotta del responsabile.

Il che si pone in linea di coerenza con la logica indennitaria del vincolo obbligatorio sotteso all’azione di rivalsa: il carattere volontario dell’esborso sopportato dal proprietario e la natura pubblicistica degli interessi realizzati dalla PA che abbia sostenuto le spese di bonifica in luogo del proprietario escludono la riconducibilità della rivalsa ambientale nel cono d’ombra dell’illecito aquiliano.

La rivalsa de qua, pertanto, non è configurabile come reintegrazione di una perdita patrimoniale da fatto illecito: si tratta, piuttosto, di una obbligazione ex lege con funzione indennitaria, come tale soggetta al termine di prescrizione decennale e alle regole ordinarie in tema di riparto dell’onere probatorio.

Il carattere non risarcitorio dell’obbligazione in commento giustifica, allora, la non applicabilità della regola sulla responsabilità solidale e la non necessaria dimostrazione dell’elemento psicologico.

Questi, dunque, i termini entro i quali sussiste la rivalsa ex art. 253, c. 4, d.lgs. 152/2006: fuoriesce dall’obbligazione ex lege l’intervento non volontario di bonifica, compiuto dal proprietario incolpevole del sito solo dopo essere stato attinto dal provvedimento della PA dichiaratasi impossibilitata ad individuare il responsabile o ad agire nei suoi confronti.

Ricadono, invece, nelle maglie dell’illecito aquiliano e seguono il relativo regime dettato dall’art. 2043 c.c. le ipotesi di danno ingiusto in senso tecnico, quali sono i danni alla salute o al buon nome commerciale dell’impresa, determinatisi per effetto dell’inquinamento dell’area.

Testualmente, si cita il principio di diritto affermato dall’ordinanza in commento, secondo cui,“il proprietario non responsabile dell’inquinamento che abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute a condizione che sia stata rispettata per la bonifica la procedura amministrativa prevista dalla legge ed indipendentemente dall’identificazione del responsabile dell’inquinamento da parte della competente autorità amministrativa”; “non trova applicazione la regola della responsabilità solidale di cui all’art. 2055 c.c. nel caso dell’obbligazione del responsabile dell’inquinamento avente ad oggetto il rimborso delle spese sostenute dal proprietario per la bonifica spontanea del sito inquinato poiché trattasi di obbligazione ex-lege, di contenuto non risarcitorio ma indennitario, derivante non da fatto illecito, ma dal fatto obiettivo dell’inquinamento”.

Alla luce di siffatte considerazioni, la Suprema Corte ha valorizzato la funzione premiale della rivalsa in materia ambientale: nella logica del legislatore, il favor che essa determina per il proprietario del sito, agevolandolo nella ripetizione delle somme impiegate per bonificare l’area contaminata, costituisce un valido incentivo per la realizzazione degli interventi di ripristino, a garanzia dell’integrità del bene-ambiente.