Responsabilità civile - Colpevolezza imputabilità -  Mattia Sgarbossa - 10/07/2020

Del danno cagionato dalla fauna selvatica risponde sempre la Regione, sulla base del criterio di responsabilità oggettiva di cui all’art. 2052 Codice Civile - Cass. Civ. n. 12113/2020

Con la recentissima e articolata pronuncia in oggetto, la Corte di Cassazione torna a stretto giro, dopo le sentenze Cass. Civ., Terza Sezione n. 7969/2020 del 20 aprile 2020 (di cui si è già parlato https://www.personaedanno.it/articolo/il-revirement-di-cass-civ-7969-2020-in-tema-di-responsabilit-per-danni-cagionati-da-fauna-selvatica-titolo-di-responsabilit-e-legittimazione-processuale-mattia-sgarbossa) e Cass. Civ., Terza Sezione n.  8384/2020 e 8385/2020 del 29 aprile 2020, ad affrontare il tema della responsabilità dei danni cagionati dalla fauna selvatica, mantenendo e anzi confermando il revirement effettuato rispetto al tradizionale indirizzo in tema non solo di titolo di responsabilità, ma anche di imputazione soggettiva del fatto dannoso.

L’evoluzione normativa in tema di proprietà e custodia della fauna selvatica.
Il discorso della Corte prende opportunamente avvio dalla ricostruzione storica della normativa relativa alla proprietà della fauna selvatica protetta.
In origine il regime di proprietà della fauna selvatica era tale per cui la stessa veniva tradizionalmente considerata res nullius, come già insegnavano i giuristi romani (Gai, Insitutiones 2, 66: “Tuttavia non solo acquistiamo naturalmente quelle cose che divengono nostre per consegna, ma anche quelle che abbiamo ottenuto tramite occupazione, giacché prima non sono di nessuno, come tutti gli animali che prendiamo dalla terra, dal mare e dal cielo”).
Allo stesso modo prescriverebbe anche l’art. 923 c.c., secondo cui le cose mobili che non sono proprietà di alcuno si acquistano con l'occupazione, e tali sono non solo le cose abbandonate, ma anche gli animali che formano oggetto di caccia o di pesca.
Con la L. 27 dicembre 1977, n. 968, la fauna selvatica (appartenente a determinate specie protette) è stata invero dichiarata patrimonio indisponibile dello Stato, e così tutelata nell'interesse della comunità nazionale, con attribuzione delle relative funzioni normative e amministrative alle Regioni, anche in applicazione dell'art. 117 Cost..
Successivamente, la L. 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) ha specificato che la predetta tutela riguarda tutte le specie di mammiferi e di uccelli dei quali esistono popolazioni viventi stabilmente o temporaneamente in stato di naturale libertà nel territorio nazionale, con le eccezioni specificate riguardo alle talpe, ai ratti, ai topi propriamente detti, alle nutrie e alle arvicole.
Tale Legge ha inoltre specificato che le Regioni a statuto ordinario devono provvedere ad emanare norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica; a esercitare le funzioni amministrative di programmazione e di coordinamento ai fini della pianificazione faunistico-venatoria; a svolgere i compiti di orientamento, di controllo e sostitutivi previsti dalla legge e dagli statuti regionali; attuare la pianificazione faunistico-venatoria mediante il coordinamento dei piani provinciali; nonché a esercitare poteri sostitutivi nel caso di mancato adempimento da parte delle Province, alle quali invece spettano le funzioni amministrative in materia di caccia e di protezione della fauna secondo quanto previsto dalla L. 8 giugno 1990, n. 142 (ora sostituita dal D.Lgs. 28 settembre 2000, n. 267 art. 19), da esercitarsi nel rispetto della stessa L. 11 febbraio 1992, n. 157.


L’orientamento tradizionale in tema di criterio di imputazione.
Rammenta la Corte come la dottrina, per la parte maggioritaria, abbia sempre sostenuto, alla luce della suesposta normativa, che il riconoscimento della proprietà pubblica della fauna selvatica, con la funzionalizzazione agli interessi collettivi, nazionali ed internazionali, della sua tutela nonché della sua stessa gestione, comportasse l'applicabilità, anche agli animali selvatici appartenenti alle specie protette, del regime di responsabilità speciale previsto dall'art. 2052 c.c. per i danni causati dagli animali in proprietà o in uso di un qualunque soggetto giuridico.
Si rammenta al lettore come l’art. 2052 c.c. prescriva che il proprietario di un animale, o chi se ne serve per il tempo in cui lo ha in uso, è responsabile dei danni cagionati dallo stesso, sia che fosse sotto la sua custodia, sia che fosse smarrito o fuggito, salvo che provi il caso fortuito.
A contrario di quanto sostenuto in dottrina e in alcune più risalenti decisioni di merito, l’indirizzo della giurisprudenza di legittimità si è sempre sostanzialmente assestato nel ritenere lo stato di libertà della selvaggina incompatibile con un qualsiasi obbligo di custodia da parte della pubblica amministrazione.
Per l’effetto, il criterio di imputabilità del danno dalla stessa cagionato è sempre stato individuato alla stregua dei principi generali della responsabilità extracontrattuale di cui all'art. 2043 c.c., anche in tema di onere della prova, richiedendo quindi l'individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all'ente pubblico.
Si ricorda che l’art. 2043 c.c. prescrive infatti che qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno; sicché la responsabilità del danneggiante non può essere predicata solo in ragione della mera relazione materiale con la res che cagiona il danno, bensì deve essere fondata su un comportamento del danneggiante suscettibile di rimprovero a titolo di colpa o dolo.
L’indirizzo sostenuto dalla giurisprudenza della Suprema Corte era stato del resto anche avvallato dalla nota ordinanza della Corte Costituzionale (C. Cost., ord. 4 gennaio 2001 n. 4) che ritenne non sussistere una irragionevole disparità di trattamento tra il privato proprietario di un animale domestico o in cattività, che risponde dei danni da questo arrecati secondo il criterio di imputazione di cui all'art. 2052 c.c., e la pubblica amministrazione, nel cui patrimonio sono ricompresi gli animali selvatici. Ciò sulla base del presupposto secondo cui la fauna selvatica soddisfa il godimento dell’intera collettività, ragion per cui i danni dalla stessa cagionati dovrebbero essere sostenuti dalla comunità intera, secondo l’ordinario regime di responsabilità extracontrattuale.

L’originaria legittimazione passiva della Regione e i successivi orientamenti.
Continua la Corte ripercorrendo la ricostruzione storica dell’individuazione dell’ente pubblico passivamente legittimato a risarcire i danni cagionati dalla selvaggina.
Sulla base del regime di imputazione ex art. 2043 c.c., inizialmente, la giurisprudenza di legittimità aveva individuato nella Regione l’ente responsabile per la colposa omissione delle misure necessarie a impedire la causazione dei danni di tal fatta; e ciò anche nel caso in cui la Regione avesse delegato i propri compiti alle Province, sulla base del principio per cui la delega non fa venir meno la titolarità dei poteri trasmessi, dovendo essere esercitata nell’ambito delle istruzioni ricevute e sotto la responsabilità del delegante.
Del resto, potremmo aggiungere, la stessa L. 11 febbraio 1992, n. 157, all’art. 10, prevede in capo alla Regione l’esercizio dei poteri sostitutivi nel caso di inadempimento delle Province.
Il fulcro di tale, originario orientamento, è stato poi ulteriormente specificato e circoscritto nel corso degli anni: in certi casi, si è affermato che la responsabilità per i danni causati dagli animali selvatici non sarebbe sempre imputabile alla Regione, ma dovrebbe essere in realtà imputata all'ente (sia esso Regione, Provincia, Ente Parco, Federazione o Associazione), a cui siano stati concretamente affidati i poteri di amministrazione del territorio e di gestione della fauna ivi insediata, sia che ciò sia avvenuto in forza di legge, sia che sia accaduto in forza di delega o concessione; in altri casi si è precisato che la Regione, anche in caso di delega di funzioni alle Province, restasse responsabile, ai sensi dell'art. 2043 c.c., dei danni provocati da animali selvatici a persone o a cose, a meno che non fosse dimostrato che la delega avesse attribuito alle Province un'autonomia decisionale ed operativa sufficiente a consentire loro di svolgere l'attività in concreto, non agendo come un nudus minister, privo di ogni reale possibilità operativa.
La soluzione adottata dalla Corte nella pronuncia in commento e in quelle recenti sopra richiamate, è nel senso di ritenere sempre e comunque la Regione quale ente passivamente legittimato, salvo il diritto di quest’ultima di agire in regresso contro il diverso ente cui in concreto siano stati delegati i compiti di gestione e tutela, tornando applicabile, nel rapporto tra loro in essere, il generale criterio di cui all’art. 2043 c.c..

Sulla necessità di un’effettiva tutela.
Risolve pertanto così la Corte di Cassazione la mancanza di un orientamento chiaro e univoco sull’individuazione dell’ente pubblico responsabile del risarcimento del danno.
Assume peraltro a fondamento di tale scelta il tema, non trascurabile, dell’effettività della tutela dei diritti del cittadino danneggiato.
Nota è infatti a tutti gli operatori la condizione di oggettiva ed estrema difficoltà pratica in cui viene attualmente posto il soggetto privato danneggiato dalla condotta di animali selvatici nell'esercitare in giudizio la tutela dei suoi diritti.
E infatti, per lo più, il cittadino viene a ritrovarsi costretto non solo a dover individuare e provare una specifica condotta dell'ente convenuto a esso rimproverabile a titolo di dolo o colpa, ma anche a individuare nell’ipertrofico panorama delle competenze statali, regionali, provinciali nonché degli enti parchi, dei gestori di strade e oasi protette, delle aziende faunistico venatorie: enti tutti, i cui rapporti interni non sono sempre agevolmente ricostruibili, con rischio per chi agisce in via giudiziale di trovarsi soccombente verso alcuni di essi, citati in causa a scopo puramente “cautelativo”.
Tale condizione, a parere della Corte, si risolve in un sostanziale diniego di effettiva tutela, in evidente tensione con i valori costituzionali del principio di uguaglianza e del diritto di difesa, di cui agli artt. 3 e 24 Cost..

Imputazione della responsabilità a titolo di danno da animali in custodia ex art. 2052 Cod. Civ.
A detta della Corte, tale incertezza sul soggetto contro cui muovere la domanda risarcitoria sarebbe essenzialmente riconducibile alla iniziale scelta di sussumere la responsabilità della pubblica amministrazione nel paradigma della responsabilità aquiliana di cui all’art. 2043 c.c., anziché nel criterio ex art. 2052 c.c., fondato sulla responsabilità oggettiva del proprietario dell’animale.
Questa scelta iniziale partirebbe – a detta della Corte – dal presupposto (errato) di ritenere che la disposizione di cui all’art. 2052 c.c. farebbe riferimento solo agli animali domestici, e non già a tutti quelli suscettibili di proprietà o utilizzazione.
Ragion per cui, sulla base del fatto che l’ordinamento ha stabilito che la proprietà sulla fauna di cui alla L. 157/1992 spetti allo Stato e, soprattutto, essendo tale regime disposto in espressa funzione della tutela generale dell’ambiente e dell’ecosistema (e dunque, di un’utilizzazione in senso pubblicistico in capo alla Regione), naturalmente dovrà discendere l’applicabilità anche rispetto alle specie protette del regime di cui all’art. 2052 c.c., atteso che concludere a favore del criterio aquiliano tradizionalmente accolto si risolverebbe nel riconoscimento, in capo alla pubblica amministrazione, di un quasi odioso privilegio.
Un analogo percorso, del resto, sarebbe già stato percorso in relazione all’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c., nonché alla responsabilità per le cose in custodia ex art. 2051 c.c..

Precisazioni sul criterio di imputabilità oggettiva.
Invero, continua la Corte, pur assunta l’opzione per il criterio di imputabilità oggettiva, ciò non dovrà significare il riconoscimento tout court della responsabilità della Regione, in quanto: resta onere del danneggiato dimostrare che il danno è stato cagionato dall’animale; resta anche onere del danneggiato superare, per i sinistri avvenuti in sede di circolazione stradale (come per lo più accade), la presunzione di cui all’art. 2054 c.c. dimostrando di aver fatto tutto il possibile per evitare il danno, pena il riconoscimento di un concorso di colpa e la susseguente riduzione del risarcimento ottenibile; rimane facoltà della Regione offrire la c.d. “prova liberatoria”, dimostrando che la condotta dell'animale si sia posta del tutto al di fuori della sua sfera di possibile controllo, come causa autonoma, eccezionale, imprevedibile ed inevitabile del danno, e come tale sia stata dotata di efficacia causale esclusiva nella produzione dell'evento lesivo, non essendo ragionevolmente prevedibile o evitabile, sebbene fossero state adottate le più adeguate e diligenti misure di gestione e controllo della fauna.  

Conclusioni.
E’ evidente che il susseguirsi di ormai numerose, ben argomentate, sentenze di legittimità che affermano la legittimazione passiva della Regione e il criterio di imputabilità, in capo alla stessa, della responsabilità oggettiva, rischia di giungere in breve tempo a mutare l’indirizzo delle corti di merito.
Non può negarsi che un tale indirizzo sarà di vantaggio al cittadino danneggiato, al quale verrà offerta non solo una ricostruzione dogmatica del danno cagionato da fauna selvatica che alleggerisce l’onere della prova a suo carico, ma che facilita anche l’individuazione certa dell’ente pubblico contro cui agire.
E ciò non potrà che portare a uno snellimento del contenzioso, nella misura in cui, come sanno i pratici, processi di tal fatta si risolvono, nella maggior parte dei casi, nella lite sull’individuazione del soggetto obbligato (Regione, Provincia, Ente proprietario della strada o del parco etc.), trascurando tra l’altro, il più delle volte, l’accertamento del fatto storico e del danno.  
Invero non può rilevarsi, almeno a parere di chi scrive, la sussistenza di un certo imbarazzo.
Non può non considerarsi infatti che il contesto socio economico in cui il legislatore del 1942 ha posto la norma di cui all’art. 2052 c.c. non presupponeva la proprietà, in capo alla pubblica amministrazione, della fauna selvatica, né un utilizzo della stessa in senso pubblicistico, al fine della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema nell’interesse della collettività.
Invero, per tradizione consolidata, la fauna è sempre stata considerata res nullius, cosa di nessuno, e pertanto non vi sarebbe stato un tempo modo alcuno di agire per il ristoro dei danni dalla stessa provocati.
Se non che, quella sorta di fictio iuris disposta dal legislatore in epoca ben successiva, riconoscendo la proprietà pubblica della selvaggina (pur nel nobile intendo di preservarla per fini collettivi) pare aver generato un corto circuito nel sistema della responsabilità aquiliana, facendo sorgere problemi che mai nessuno, per secoli, si era mai posto.
Del resto, non può non percepirsi, nonostante le approfondite argomentazioni della Corte di legittimità, che v’è una qualche – profonda – differenza tra il privato proprietario del bue che, divelto il recinto, si precipita in strada e travolge un’automobile, e la pubblica amministrazione proprietaria di tutta la fauna selvatica nazionale, per definizione lasciata allo stato brado, non certo vincolabile con guinzagli, gabbie o recinti di sorta.
Auspicando che la questione, stante il contrasto, venga sottoposta all’attenzione delle Sezioni Unite, in ottica de iure condendo si rileva, forse, l’opportunità che il legislatore intervenga in materia, magari provvedendo all’istituzione di apposite tutele indennitarie anche verso i danni cagionati dalla fauna selvatica nella circolazione stradale, così come già previsto per i danni causati dalla stessa alle coltivazioni nelle singole legislazioni regionali in esecuzione della L. 11 febbraio 1992, n. 157, art. 26.