C.E.D.U. e i casi di riduzione dell'indennità di esproprio

Il legislatore italiano e la scelta della riduzione del 25%

Le soluzioni della Suprema Corte di Cassazione

L'art. 37 testo unico espropri, nella versione novellata dall'art. 2, comma 89 della legge n. 244/2007, prevede testualmente: "L"indennità di espropriazione di un"area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l"espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l"indennità è ridotta del venticinque per cento".
La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ritiene da sempre, come unico parametro valido per la determinazione dell'indennità di esproprio, il valore venale del bene. La C.E.D.U. nella propria giurisprudenza ritiene possibile una riduzione dell'indennità solamente nel caso di interventi di riforma economico-sociale, identificando tali ipotesi come casi del tutto particolari ed eccezionali, quali la riforma dell'enfiteusi nel Regno Unito, la nazionalizzazione delle imprese di costruzione aereonautiche navali sempre nel Regno Unito, ovvero alcune vicende della riunificazione tedesca (si veda la banca dati ufficiale giurisprudenza C.E.D.U., www.echr.coe.int, ed in dottrina Roberto Garofoli, Nel Diritto Editore 2008, pagina 616).
Per tali motivi la giurisprudenza italiana, in modo consolidato ed univoco, ritiene che all'espressione "finalizzata ad attuare interventi di riforma economico - sociale", di cui all'art. 37 DPR 327/2001, nella versione novellata, deve necessariamente attribuirsi un significato più pregnante del mero perseguimento di una qualsiasi pubblica utilità.
La legge n. 244/2007 impone di considerare detti interventi non come isolati, diretti alla realizzazione di una o più opere destinate a soddisfare interessi settoriali e magari contingenti della collettività, bensì di tipo eccezionale, niente affatto comuni, in un quadro e nell'ambito di un piano di ampie dimensioni, aventi natura strutturale.
Gli interventi di riforma economico – sociale devono essere idonei a modificare gli assetti stessi dell'economia e/o della società (il riferimento è, a titolo di esempio, ad una legge organica per il riassetto idrogeologico del territorio o per una ricostruzione successiva ad una calamità di vaste proporzioni, come l'epidemia di colera rispetto alla legge per la città di Napoli, ecc.).
Ne consegue che la natura dell'intervento, come di riforma economico - sociale, non può, in alcun modo, discendere da una mera qualificazione attribuita dal soggetto espropriante, essendo invece indispensabile che essa sia prevista direttamente dalla legge, che quell'intervento programma e finanzia.
Il fine di riforma economico sociale connota una particolare qualità di fini di utilità pubblica, perseguiti in un dato momento storico, e perciò devoluta esclusivamente non già al potere discrezionale dell'amministrazione espropriante, e neppure all'interpretazione del giudice in caso di opposizione giudiziale alla stima dell'indennità, ma al legislatore, al quale soltanto spetta di decidere (nel rispetto dei vincoli individuati dalla giurisprudenza costituzionale e comunitaria) se e quando avvalersi del potere di prevedere una riduzione del tipo prefigurato dal D.P.R. 327/2001, art. 37, comma 1, seconda parte, nel testo di cui alla L. n. 244/2007, art. 2, comma 89 (fra le tante Cass. n. 8445/2012; S.U. 5265/2008; n. 17188/2013).
Quale logica conseguenza dei principi sopra espressi, la giurisprudenza italiana più recente si è pronunciata in modo specifico nell'ambito dei piani PEEP e PIP, negando in modo univoco che possa essere applicata la decurtazione del 25% all'indennità di espropriazione.
In particolare, l'approvazione del PIP non comporta, data la ordinarietà dello strumento, quei profili di eccezionalità, temporaneità e specialità il cui solo ricorrere integra la previsione di interventi di riforma economico sociale.
I piani di insediamenti produttivi sono degli ordinari strumenti di pianificazione del territorio (hanno valore di piano particolareggiato d'esecuzione, ai sensi della L. 17 agosto 1942, n. 1150), dai quali esula ogni connotazione di riforma, economico sociale o di altro genere, tale da giustificare la pretesa che possa trovare applicazione la previsione del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, comma 1, seconda parte, nel testo di cui alla L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 89 (fra le tante Cass. n. 20455/2013; n. 8445/2012; n. 20866/2013; n. 2774/2012; n. 15127/2014).