Il legislatore intervenga a rivedere in termini meno rigidi il filtro selettivo previsto dall’art. 76 CTS in modo da permettere l’accesso alle relative risorse anche agli ETS diversi dalle OdV

L’art. 76 del CTS stabilisce che uno o più atti di indirizzo del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali individuano le risorse che sono destinate a sostenere l’attività di interesse generale delle organizzazioni di volontariato attraverso l’erogazione di contributi per l’acquisto, da parte delle medesime, di autoambulanze, autoveicoli per attività sanitarie e di beni strumentali, utilizzati direttamente ed esclusivamente per attività di interesse generale, che per le loro caratteristiche non sono suscettibili di diverse utilizzazioni senza radicali trasformazioni.

L’art. 76, pertanto, riserva i contributi di cui sopra a favore delle ODV e non di altre tipologie giuridiche non profit. Deporrebbe a favore di questo reasoning l’ultima parte del periodo di cui al comma 1 dell’art. 76, che riconosce in capo alle sole fondazioni la possibilità di ottenere contributi per l’acquisto dei beni in oggetto, i quali tuttavia devono essere oggetto di successiva donazione a favore delle strutture sanitarie pubbliche.

Nel contesto sopra brevemente descritto, una fondazione ONLUS che si occupa di trasporto sanitario e che fino all’entrata in vigore della Riforma del Terzo settore beneficiava, in quanto ONLUS, dei contributi di cui sopra si è detto, ha presentato ricorso contro:

1. il decreto 16 novembre 2017 del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, recante “Modalità per l’attuazione del contributo per l’acquisto di autoambulanze, autoveicoli per attività sanitarie e beni strumentali da parte di organizzazioni di volontariato”;
2. le linee guida adottate dal Direttore generale del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali per l’anno 2017 per la presentazione delle domande per l’erogazione di contributi in favore di organizzazioni di volontariato per l’acquisto di quanto sopra indicato.

Il Tar del Lazio (sezione III), con la sentenza n. 07114/2019, accoglieva solo parzialmente il ricorso presentato, annullando le linee guida e una nota del 29 dicembre 2017, nella parte in cui esse stabilivano che anche gli acquisti effettuati nell’anno 2017 erano esclusi dal contributo. Per il resto, rigettando le pretese di incostituzionalità dell’art. 76 sottolineate dalla fondazione ricorrente, il Tar confermava la legittimità dell’esclusione di soggetti diversi dalle OdV, atteso che l’articolo in parola solo a quella tipologia giuridica fa riferimento per quanto attiene la concessione dei contributi in parola e che il Codice del terzo settore “tiene luogo” della precedente normativa in materia di ONLUS che, pertanto, deve considerarsi superata.

La fondazione ricorrente altresì sollevava una questione di legittimità comunitaria, in considerazione del fatto che a suo giudizio l’art. 76 contrasterebbe con i principi europei in materia di concorrenza. Tema, questo, sul quale il Tar non si è pronunciato.

La fondazione ha presentato appello al Consiglio di Stato per la riforma della sentenza di primo grado, condividendo che l’art. 76 non poteva non riconoscere le agevolazioni alle sole OdV, ma ritenendo la previsione contenuta nell’articolo medesimo in contrasto con alcuni precetti costituzionali (tra gli altri, artt. 2, 3, 41, 97 e 118), soprattutto nella logica di differenziare tra situazioni soggettive sostanzialmente identiche, con i principi generali di cui al Codice del terzo settore, nonché con gli artt. 101 e 107 del Trattato di funzionamento dell’Unione europea.

Il Consiglio di Stato, sez. III, con ordinanza del 9 novembre 2020, n. 6908, riteneva legittimo l’appello presentato dalla fondazione, in particolare nella parte relativa alla dedotta presunta illegittimità costituzionale della previsione contenuta nell’art. 76 del Codice del terzo settore. I giudici di Palazzo Spada, tralasciando le questioni vertenti sulla presunta incompatibilità del medesimo articolo con i principi comunitari, evidenziavano inter alia che l’art. 4 del Codice del Terzo settore individua una definizione unitaria di Enti del Terzo settore, che supera e sostituisce le discipline di settore precedentemente in vigore, anche allo scopo di razionalizzare le misure di sostegno alle loro attività. In questa prospettiva, il Consiglio di Stato ribadiva che il legislatore può individuare “i soggetti ritenuti meritevoli di determinate provvidenze economiche, orientate a realizzare le finalità di utilità sociale di volta in volta prese di mira”. Come ricordato dagli stessi giudici amministrativi, la Corte costituzionale ha più volte affermato questo principio, che tuttavia deve svolgersi senza oltrepassare i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità, secondo il parametro dell’art. 3 della Costituzione.

Il Consiglio di Stato ribadiva anche che il legislatore deve rispettare il principio di non discriminazione, secondo il quale una differenziazione tra soggetti nell’erogazione di contributi pubblici risulta legittimata quando è possibile tracciare una correlazione tra la condizione cui è subordinata l’attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio. In questa prospettiva, i giudici amministrativi hanno evidenziato che l’art. 76 ha alterato in “modo sostanziale la precedente disciplina in materia di agevolazione per l’acquisto di autoambulanze” e che non sembra pienamente rispettoso del canone della ragionevolezza.

In particolare, il Consiglio di Stato censurava due profili sostenuti dal Tar nella sentenza di primo grado. Il primo profilo riguarda la sostanziale parificazione tra OdV e fondazioni, sia per quanto attiene alla presenza dei volontari sia per quanto riguarda la possibilità per le prime, nello specifico, di assumere personale dipendente. La presenza di volontari nelle OdV deve considerarsi neutra rispetto all’acquisto delle autoambulanze, mentre potrebbe giustificare “senz’altro discipline differenziate” per quanto attiene ad altri aspetti, quali agevolazioni previdenziali, assicurative e retributive.

Il secondo profilo attiene agli interventi della P.A. sul funzionamento interno delle fondazioni che secondo il giudice di primo grado giustificherebbero un diverso trattamento delle medesime rispetto alle OdV (rectius: l’esclusione). Al riguardo, il Consiglio di Stato ha notato che, da un lato, l’art. 76 definisce il proprio campo di azione escludendo non soltanto le fondazioni, ma tutti i soggetti del terzo settore aventi diversa forma giuridica e, dall’altro, non si comprende il collegamento tra il regime dei controlli e della vigilanza sulle fondazioni e l’esclusione delle stesse dal beneficio per l’acquisto di ambulanze. Sul punto, infatti, giova ricordare che non soltanto la P.A. esercita gli stessi poteri di verifica, supervisione e controllo su tutte gli ETS (e non) che abbiano ottenuto la personalità giuridica. In conformità delle previsioni contenute nel CTS, tuttavia, anche per tutti gli ETS (siano essi sprovvisti ovvero abbiano ottenuto la personalità giuridica di diritto privato secondo le diverse modalità previste dal CTS e dal dpr 361 del 2000) è previsto un preciso set di controlli da parte dell’Ufficio del Runts.

Alla luce di quanto sopra riportato, la Sezione del Consiglio di Stato rinviava alla Corte costituzionale l’art. 76 del Codice del Terzo settore, ritenendo che la scelta del legislatore di accordare una preferenza alle sole OdV non risulta suffragata da specifiche ragioni. Anche la fondazione ONLUS dimostra di perseguire i medesimi obiettivi e le stesse finalità delle OdV e, pertanto, non è comprensibile la sua esclusione dai contributi per l’acquisto di ambulanze.

A ciò si aggiunga che il Consiglio di Stato ha dubitato anche della coerenza dell’art. 76 con i principi contenuti nell’art. 4, lett. b) della legge delega n. 106 del 2016, che individua nelle “attività di interesse generale” e non nelle singole soggettiva giuridiche il criterio direttivo per accedere alle agevolazioni previsti dalla normativa. Il principio di cui all’art. 4 viene ritenuto dal Consiglio di Stato “espressivo del principio generale inteso ad accentuare l’unitarietà della disciplina di favore prevista per i diversi enti”. L’art. 4 richiama espressamente anche il decreto legislativo in materia di ONLUS, in quanto contemplava le agevolazioni per l’acquisto di ambulanze. Ne discende – secondo il giudizio del Consiglio di Stato – che il Codice del terzo settore non avrebbe dovuto prevedere la “radicale e generalizzata esclusione dal contributo di intere categorie di enti quali le ONLUS”.

In ultima analisi, pertanto, con l’ordinanza de qua il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 76, d. lgs. n. 117/2017.

Con la sentenza 15 marzo 2022, n. 72, il Giudice delle Leggi ha dichiarato le questioni sollevate inammissibili e non fondate. Nello specifico, la Corte ha statuito che:

-) la legge delega (n. 106/2016) contenga espressi richiami alla differenziazione interna agli ETS di alcune tipologie giuridiche soggettive, quali sono le OdV (artt. 5, comma 1, lettera a) e 9, comma 1, lettera m);

-) il CTS ha individuato una categoria unitaria di enti non lucrativi (gli ETS), ma che, al contempo, non ha operato una generica omologazione tra le diverse tipologie soggettive;

-) nell’ambito del CTS permangono talune differenziazioni nei regimi di sostegno pubblico che si giustificano in ragione di diversi fattori, tra cui anche quello della specifica dimensione che assume, strutturalmente, l’apporto della componente volontaria all’interno dei suddetti enti;

-) le previsioni del CTS esprimono “una dimensione che attiene ai principi fondamentali della nostra Costituzione, in quanto espressione di un pluralismo sociale rivolto a perseguire la solidarietà che l’art. 2 Cost. pone «tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico» (sentenza n. 75 del 1992) e a concorrere all’«eguaglianza sostanziale che consente lo sviluppo della personalità, cui si riferisce il secondo comma dell’art. 3 della Costituzione» (sentenza n. 500 del 1993)”;

-) l’unitarietà della categorizzazione giuridica degli ETS ammette tuttavia una disciplina “agevolativa” differenziata sulla base della tipologia organizzativa;

-) la prevalenza dell’attività di volontariato assume un rilievo centrale, perché incide (anche) sul sistema di finanziamento (oggetto dell’ordinanza di remissione);

-) la prevalenza della componente volontaristica, stabilita per legge, la possibilità di ottenere soltanto il rimborso delle spese sostenute e l’assenza di qualsivoglia retribuzione dell’attività svolta costituiscono fattori che legittimano la preferenza accordata dall’art. 76 CTS alle sole OdV;

-) a differenza di altre tipologie di ETS, che possono considerarsi operatori di un “mercato qualificato” e, quindi, possono ottenere finanche corrispettivi per l’attività svolta, le OdV sono definite da una “gamma” di risorse “finite”;

-) il volontariato acquista un ruolo specifico e funzionale nell’ambito delle OdV, “al punto che risulterebbe paradossale penalizzare proprio gli enti che strutturalmente sono caratterizzati in misura prevalente da volontari, a causa del limite del mero rimborso delle spese” (punto 8 in diritto).

La Corte ha inteso distinguere questo caso da altri precedentemente esaminati: mentre nei secondi si trattava di collegare contribuzioni e finanziamenti pubblici al profilo oggettivo di una specifica attività incentivata, il caso in argomento riguarda la connotazione sostanziale, che rende ragione del contributo previsto dall’art. 76. In quest’ottica, la Corte ribadisce che ciò che rileva nel caso in oggetto è “una giustificata connessione tra la specifica condizione che caratterizza tali soggetti e la ratio della misura di sostegno” (punto 9 in diritto).

Infine, comunque, la Corte non può non segnalare al legislatore la necessità di intervenire affinchè altri ETS che si trovino in condizioni assimilabili a quelle delle OdV possano beneficiare delle medesime provvidenze economiche, in particolare le Associazioni di promozione sociale. In questo senso, a giudizio della Corte, depongono anche le Linee guida sul rapporto tra P.A. ed ETS di cui al d.m. n. 72/2021 che accumunano OdV e APS per quanto attiene ad una connotazione maggiormente solidaristica rispetto agli altri ETS.

Il reasoning della Corte lascia pertanto “immutata” la condizione di partenza delle fondazioni, che, ancorché possano qualificarsi alla stregua di ONLUS, non corrispondono al tipo legale cui il CTS collega le misure incentivanti di cui all’art. 76 del medesimo Codice. La sentenza de qua, pertanto, seppure confermi l’approccio unificante che il legislatore ha inteso riconoscere agli ETS, nondimeno conferma la legittimazione della differenziazione interna alla categoria unitaria di ETS, giustificata, per quanto attiene alle OdV (e alle APS) da una specifica configurazione giuridico-organizzativa che si fonda sulla prevalenza del volontariato in entrambe le tipologie giuridiche soggettive, sul “peso specifico” che il volontariato assume all’interno di quelle forme giuridiche, nonché sulla limitata capacità di reperire risorse per lo svolgimento delle loro attività.

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