-  Andrea Castiglioni  -  24/08/2016

La natura della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione - Andrea Castiglioni

La natura della responsabilità civile della pubblica amministrazione è una questione  notoriamente dibattuta da molti anni.
Dovendo porre dei punti fermi, va inizialmente detto che la fonte di tale responsabilità può essere contrattuale, extracontrattuale, precontrattuale.
Non si discute circa la responsabilità contrattuale in quanto derivante dall'inadempimento del contratto di diritto privato che la P.A. può stipulare per il raggiungimento dell'interesse pubblico; anzi, che "deve" stipulare in tutti casi in cui non deve esercitare un potere autoritativo. L"art. 1, comma, 1 bis, L. 241/1990, così come modificato dalla L. 15/2005, pone il principio secondo cui l"attività di diritto privato è da prediligere, a meno che non sia indispensabile adottare un atto di natura autoritativa. In quest"ultimo caso la P.A. emetterà un provvedimento, negli altri casi utilizzerà strumenti di diritto privato, tra cui la stipulazione di contratti.
Ebbene, l"inadempimento di tali contratti genererà ovviamente responsabilità contrattuale, poiché la P.A. si pone sul medesimo piano di un qualsiasi privato.

Con riferimento alla responsabilità da provvedimento amministrativo, gli interpreti sono attualmente divisi.
L'orientamento tradizionale, nel solco di quanto stabilito dalla nota sentenza Cass. SSUU 500/1999, sostiene la natura extracontrattuale della responsabilità, fondata sulla norma principale dell"art. 2043 c.c.. Ne deriva che per ottenere risarcimento necessario ottemperare all"onere probatorio (art. 2697 c.c.) e dimostrare la presenza di ogni elemento costitutivo dell"illecito: il bene tutelato ritenuto leso; il fatto lesivo; l"elemento psicologico del dolo o della colpa; il nesso causale tra l"evento e il danno (Cons. St. 284/2016; 3854/2015).

Un altro orientamento sostiene invece la natura contrattuale della responsabilità, derivante da "contatto sociale qualificato", trovando fondamento nella clausola di cui all"art. 1173 c.c. secondo il quale le obbligazioni derivano anche «da ogni altro atto o fatto idoneo produrle».
Il contatto sociale deriverebbe da fatto che il soggetto pubblico, forte delle sue prerogative e dei suoi poteri, ingenera giocoforza nei consociati un legittimo affidamento sul rispetto delle norme che regolano la procedura (Cass. 11751/2013; Con. St. 1467/2010).
Non solo, ma relativamente alla responsabilità precontrattuale, va aggiunto altresì l"affidamento relativo ad una condotta ispirata a correttezza e buona fede, tesa a tutelare anche l"interesse del privato contraente (Cass. 14188/2016)

Infine vi è chi sostiene che essa abbia natura ibrida, come una sorta di tertium genus, poiché la peculiarità del soggetto pubblico non consente di inquadrare la propria responsabilità all"interno della dicotomia "contrattuale/extracontrattuale", propria del diritto civile. Da una parte, non può essere puramente contrattuale in quanto un procedimento amministrativo non è paragonabile ad un contratto di diritto privato. Dall"altra parte, non può essere puramente extracontrattuale in quanto l"esercizio di un potere autoritativo non è paragonabile alla condotta di chi cagiona un danno a terzi.
L"orientamento è sostenuto da autorevole dottrina (TRAVI) ed è stato accolto da una giurisprudenza minoritaria, comunque rimasta senza seguito (TAR Lombardia 650/2016).




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