Diritto, procedura, esecuzione penale - Punibilità, sanzioni -  Lorenzo Marilotti - 11/07/2018

La tutela del cittadino dal provvedimento di revoca della patente, ex art. 120 comma 2 C.d.S. in seguito alla sentenza della Corte Costituzionale 22/2018

1. Come scriveva Virgilio nella IV Bucolica, “non omnis arbusta iuvant humilesque myricae”, può ritenersi fisiologico che si tenda sempre a preferire le grandi e nobili querce agli arbusti e alle umili tamerici; ma, tuttavia, proprio dagli argomenti “minori”, possono venire alla luce grandissimi problemi (Pascoli docet). Infatti, sebbene la tutela del cittadino dal provvedimento prefettizio di revoca della patente di guida possa essere considerato un argomento apparentemente secondario e foriero di scarse problematiche, ad uno sguardo più attento, la sua apparente semplicità può rivelare, in maniera ancora più cruda, gravissime criticità del nostro sistema giuridico. Questo è causato dal fatto che il provvedimento del prefetto si trovi al crocevia tra numerose ambiguità, sia di carattere sostanziale che processuale, ancora molto lontane dall'essere risolte ma, anzi, ulteriormente enfatizzate dalla sentenza 22/2018 della Corte Costituzionale.
Dal punto di vista sostanziale, il provvedimento di revoca della patente ex art. 120 comma secondo, considerato peraltro da alcuni di natura sanzionatoria alla luce dei criteri “Engels” della Corte EDU, si può collocare, in ogni caso, in quella delicata zona di frontiera tra l'attività di pubblica sicurezza e di ordine pubblico, attinenti al diritto amministrativo, e le finalità repressive, deterrenti e rieducative, tipiche del diritto penale; alla luce della politica legislativa del legislatore italiano e delle numerose depenalizzazioni, è, infatti, ancora fortemente dibattuto l'ambiguo rapporto tra sanzioni di carattere amministrativo e penale e le loro rispettive finalità.
In questa sede si tratterà, invece, di uno dei più spinosi problemi processuali in materia, che tanto affligge gli operatori del diritto e nuoce all'ignaro e inconsapevole cittadino: ci si riferisce all'individuazione dell'Autorità giurisdizionale idonea a giudicare sulle controversie inerenti al provvedimento di revoca della patente, dal momento che si può registrare una forte incertezza sul fatto di attribuire la giurisdizione al giudice ordinario ovvero a quello amministrativo.
Il centro della questione è costituito dall'articolo 120 del Codice della Strada, rubricato “requisiti morali per ottenere il rilascio della patente di guida”, il quale prevede al primo comma un nutrito elenco di condizioni davanti alle quali un soggetto non può ottenere il rilascio della patente di guida; al comma secondo è regolata, invece, l'eventualità in cui le condizioni soggettive ostative di cui al primo comma sopravvengano rispetto ad un precedente rilascio della patente. Sul punto, se inizialmente la disposizione conferiva al Prefetto il potere di provvedere automaticamente alla revoca della patente in presenza delle sopravvenute condizioni ostative, è recentemente intervenuta la Corte Costituzionale, la quale ha giudicato la disposizione incostituzionale “nella parte in cui -con riguardo all'ipotesi di condanna per reati di cui agli artt. 73 e 74 del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), che intervenga in data successiva a quella del rilascio della patente di guida- dispone che il prefetto <provvede> -invece che <può provvedere>- alla revoca della patente” (Corte Cost., 9.2.2018, n. 22).
Alla luce della recente sentenza manipolativa della Corte, il già incerto riparto della giurisdizione si è ulteriormente complicato a causa della locuzione “può provvedere”, la quale inequivocabilmente conferisce al Prefetto un inedito potere valutativo, che non può che avere ripercussioni sulla giurisdizione; se, infatti, l'iniziale opinione dominante, ripetutamente sostenuta dalla Cassazione, optava per la giurisdizione del tribunale ordinario, l'attribuzione di un potere discrezionale al Prefetto ha conferito validissime argomentazioni a chi ritenga idoneo il TAR.
È, dunque, opportuno analizzare le opinioni in tema di giurisdizione sulle controversie pendenti precedentemente e successivamente alla sentenza della Consulta.
2. Nonostante il fatto che gran parte degli atti amministrativi di revoca della patente, emanati dai Prefetti, indichino esplicitamente come rimedio giurisdizionale il ricorso al TAR, l'orientamento largamente maggioritario, espresso ripetutamente dalla Corte di Cassazione, è quello volto a riservare al giudice ordinario i provvedimento prefettizi ex art. 120 comma secondo C.d.S. poiché “incidenti su diritti soggettivi non degradabili ad interessi legittimi per effetto della loro adozione, né inerenti a materia riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo” (Cass, civ., S. U., 14 maggio 2014, n. 10406; ex multis, si vedano anche le pronunce a sezioni unite della Suprema Corte 6 febbraio 2006, n. 2446; 27 aprile 2005, n. 8693; 11 febbraio 2003, n. 1993; 8 luglio 1996, n. 6232). I fautori di questa tesi ritengono che la causa petendi è riconducibile alla sfera del diritto soggettivo poiché il secondo comma dell'articolo 120 CdS non prevede che l'attività amministrativa sia discrezionale ma la vincola all'adozione automatica del provvedimento di revoca qualora sopravvengano le condizioni soggettive ostative del primo comma del medesimo articolo; perciò, l'assenza di un potere di scelta in capo al Prefetto (attività vincolata) fa in modo che la situazione giuridica soggettiva del privato possa essere soddisfatta in via immediata e senza la necessità di dialogare con l'esercito del potere amministrativo (diritto soggettivo); la situazione giuridica del privato sarebbe, invece, costretta a dialogare con il potere nel caso di attività discrezionale, in presenza della quale la situazione giuridica si qualificherebbe come interesse legittimo.
Chiamando in causa, oltre al binomio attività discrezionale-attività vincolata, anche la distinzione norme di relazione-norme d'azione, si può ulteriormente affermare che il comma secondo dell'articolo 120 CdS sia norma di relazione che regola a monte il rapporto tra potere pubblico e situazioni giuridiche private, sottraendo al Prefetto il potere di bilanciamento che avrebbe, invece, nelle norme d'azione. Anche in quest'ottica, la sottrazione del potere al Prefetto, operata a monte dalla legge, qualificherebbe la situazione del privato come diritto soggettivo (Cfr. M. NIGRO, Giustizia amministrativa, pag. 142).
Anche volendo appoggiare la tesi della giurisdizione ordinaria sull'opposizione al provvedimento prefettizio di revoca, rimane, tuttavia, aperto il problema dei limiti e dei poteri del giudice civile nelle controversie inerenti la revoca della patente ex 120 CdS; infatti, se l'art. 113 della Costituzione affida alla legge stabilire “quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della Pubblica Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa”, è noto che, allo stato attuale, nel nostro ordinamento è fatto al giudice ordinario un generale divieto di revocare o modificare l'atto amministrativo (art. 4, l. 2248/1865, all. E) salvo leggi che regolano particolari materie, come nel caso della tutela dello straniero avverso il provvedimento di espulsione prefettizio (art. 13, d.lgs. 286/1998) o dell'opposizione all'ordinanza-ingiunzione per le sanzioni amministrative (l. 689/1981). Su questa base, dal momento che anche il Codice della Strada prevede un titolo VI dedicato agli illeciti ed alle sanzioni amministrative nel quale è fatto esplicito richiamo ai principi della legge 689 del 1981, si potrebbe ritenere che il provvedimento prefettizio, ex 120 secondo comma CdS, potrebbe rientrare nelle eccezioni al divieto (e dunque essere annullato dal giudice ordinario); tuttavia, il caso del 120 secondo comma deve ritenersi distinto dalle sanzioni previste dal CdS poiché il legislatore l'ha collocato nel titolo IV, recante disposizioni generali sulla guida dei veicoli e ben al di fuori di quel titolo VI dedicato, appunto, alle sanzioni amministrative.
Non rientrando il provvedimento di revoca della patente ex 120 nelle eccezioni al divieto previsto dall'art. 4 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo, si deve escludere che il giudice civile possa annullare o revocare tale atto amministrativo. Di avviso differente sono, invece, molti giudici civili che, trattando il caso in esame come una sanzione amministrativa, ritengono di poterne sindacare la validità e di poterlo rimuovere dall'ordinamento.
Sulla base di quanto affermato, anche condividendo la tesi della Cassazione sulla giurisdizione ordinaria, sarebbe maggiormente opportuno, de iure condendo, prevedere una specifica deroga all'articolo 4 all. E, l. 2248/1865, oppure affidare esplicitamente le controversie ex 120 secondo comma, anche se riguardanti diritti soggettivi, alla giurisdizione esclusiva del TAR.
3. La recente sostituzione da parte della Corte Costituzionale, con riguardo agli articoli 73 e 74 del dPR 309 del 1990, di “provvede” con “può provvedere”, al secondo comma dell'art. 120 CdS, fa sorgere nuovi dubbi in tema di giurisdizione. Infatti, la modifica apportata dalla Corte Costituzionale ha affidato al Prefetto un inedito potere discrezionale al fine di valutare l'opportunità di disporre la revoca nel caso di sopravvenienza delle condizioni di cui al comma primo. Allo stato attuale, spetta dunque “al Prefetto e non al G.O. il compito di effettuare una nuova indagine sul punto e di procedere ad una valutazione dell’intera fattispecie”, dal momento che “il G.O. non può e non deve sostituirsi alla Pubblica Amministrazione nell’operare la valutazione de qua” e “parimenti il G.O. non può annullare l’atto per omessa motivazione, dato che si tratterebbe sempre di giudizio su atto amministrativo” (Trib. Bolzano, sentenza 7.6.2018, n. 703).
In questo caso, la pronuncia manipolativa della Consulta ha modificato la norma di relazione, con la conseguenza che il compito di bilanciare il potere pubblico e le situazioni giuridiche private non è più affidato a monte dalla legge ma è, ora, conferito al Prefetto, il quale, quindi, non svolge più attività vincolata ma, bensì, discrezionale; inoltre il suo potere valutativo dialoga con la situazione giuridica del privato che, in questo caso, a rigor di logica, risulta essere di interesse legittimo per le stesse motivazioni che portavano a qualificare tale situazione giuridica di diritto soggettivo allorché, prima dell'intervento della Corte, l'attività prefettizia era rigidamente vincolata.
Dal momento che la situazione giuridica soggettiva è quindi qualificabile come interesse legittimo, si può ritenere che la giurisdizione, in seguito alla pronuncia della Corte, debba necessariamente essere affidata al giudice amministrativo: non è ammessa, infatti, de iure condito, una giurisdizione del giudice ordinario sugli interessi legittimi.
La mutata giurisdizione risolverebbe, pro futuro, anche i problemi, di cui si è parlato sopra, nascenti dai limitati poteri del giudice ordinario sugli atti amministrativi cagionati dall'art. 4, all. E, l. 2248/1865, dal momento che, nel caso del provvedimento di revoca della patente, il TAR è dotato di tutti i migliori strumenti per garantire al cittadino una tutela efficace.
Al momento, tuttavia, non sembra che i tribunali civili siano concordi nel ritenere mutata la giurisdizione nelle controversie sorte in seguito alla pronuncia della Consulta e, a maggior ragione, si registrano ancora forti dubbi sulla giurisdizione per le controversie pendenti prima della pronuncia di incostituzionalità.
4. Resta, quindi, ancora aperta la questione se la declaratoria di incostituzionalità trasferisca la giurisdizione al giudice amministrativo anche per quanto concerne le cause pendenti prima della pronuncia della Corte Costituzionale. La norma centrale è l'articolo 5 c.p.c., il quale prevede che “la giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda, e non hanno rilevanza rispetto ad esse i successivi mutamenti della legge e dello stato medesimo”, senza, però, fornire espliciti parametri risolutivi in caso di declaratoria di incostituzionalità. È, tuttavia, pacifico che la perpetuatio iurisdictionis, ex art. 5 c.p.c., non operi nel caso in cui la norma che detta i criteri determinativi della giurisdizione venga, in seguito, dichiarata costituzionalmente illegittima: le pronunce della Corte Costituzionale hanno, infatti, carattere retroattivo “che ne comporta l'immediata applicabilità nei giudizi in corso, col solo limite del giudicato sulla giurisdizione o del rapporto già esaurito al momento della pubblicazione della decisione  di incostituzionalità” (C. TARASCHI, Manuale di diritto processuale civile, Napoli, 2017, pag. 111)
Sul punto si registra una divisione della giurisprudenza di merito, dal momento che si discute se l'art. 120 secondo comma C.d.S. abbia il potere di incidere direttamente sulla giurisdizione.
Il Tribunale di Cagliari, in una recentissima ordinanza, ha affermato la propria giurisdizione, poiché “nel caso di specie, […] la declaratoria di incostituzionalità non incide su una norma regolatrice della giurisdizione, bensì su una norma di carattere sostanziale, attributiva di un potere in capo alla Pubblica Amministrazione” (Trib. Cagliari, sez. civile, ordinanza 21.3.2018, emessa nel procedimento R.G. 5763/2017). Nelle argomentazioni del Tribunale di Cagliari, non si capisce, tuttavia, perché questo potere, attribuito ex tunc al Prefetto, non possa avere anche conseguenze di carattere processuale.
Più articolato e maggiormente condivisibile, invece, risulta il Tribunale di Ancona, il quale argomenta il proprio difetto di giurisdizione sul presupposto che “l’efficacia retroattiva della pronuncia della Consulta determina il conferimento ex tunc del potere amministrativo (discrezionale) al Prefetto” perciò, “la situazione giuridica soggettiva di cui è titolare la persona attinta dal provvedimento del Prefetto –in ragione della quale si determina la giurisdizione del Giudice amministrativo o del Giudice ordinario- non si declina in interesse legittimo o in diritto soggettivo in ragione dell’atto in concreto adottato come dovuto o come discrezionale dalla P. A., bensì in forza della sussistenza o dell’assenza del potere amministrativo conferito alla P. A. dalla norma, così come è lecito desumere da quanto stabilito dall’art. 7 comma I del Codice del Processo Amministrativo; avendo la pronuncia della Corte Costituzionale n. 22 del 2018 conferito con effetto ex tunc al Prefetto un potere amministrativo (discrezionale), la circostanza che tale potere sia stato male esercitato, attraverso l’adozione di un provvedimento “vincolato” (erroneamente) inteso comemn atto dovuto, non modifica il presupposto della sussistenza –già da allora- in capo all’amministrazione di un potere amministrativo, idoneo a degradare ad interesse legittimo la situazione giuridica soggettiva del destinatario dello stesso provvedimento” (Trib. Ancona, sez. civile, ordinanza del 10.5.2018, emessa nel procedimento R.G. 5494/2017; sul punto si veda anche Trib. Bolzano, sez. civile, sentenza n. 703 del 7.6.2018 e Trib. Roma, sez. II civile, ordinanza del 6.7.2018 emessa nel procedimento R.G. 18622/2018).
5. Come si è avuto modo di osservare, il riparto di giurisdizione, chimera dei processualisti, è un problema cronico ancora lontano dall’essere risolto o, financo, contenuto. Anche nel caso che si è esaminato, esso, oltre ad intaccare il buon andamento della giustizia, lede direttamente anche il cittadino, reso impossibilitato ad ottenere, nei tempi processuali ragionevoli (ai quali avrebbe diritto ai sensi degli articoli 47 della Carta di Nizza e 6 della CEDU), un documento, come la patente, che nella nostra epoca non può che considerarsi di importanza essenziale per l’esercizio della propria libertà di autodeterminazione e per il proprio diritto alla mobilità ed al lavoro.