Deboli, svantaggiati - Deboli, svantaggiati -  Alceste Santuari - 03/05/2018

Le partnerships pubblico-private in ambito sociale e socio-sanitario

Come è noto, i partenariati pubblico-privati, di derivazione eurounitaria, possono consistere in forme di cooperazione strutturata e duratura tra P.A. e soggetti privati, non profit e for profit.

Essi possono risultare “versati” sia in forme contrattuali di lunga durata sia in specifiche forme giuridiche ex novo costituite da soggetti pubblici e soggetti privati.

Nel caso delle “PPPs contrattuali” la P.A. e il soggetto privato sottoscrivono un contratto per l’esecuzione di un’opera o la prestazione di un servizio (project financing) e, pertanto, non costituiscono alcuna struttura giuridica. La logica contrattuale è la stessa che si ritrova nell’appalto, salvo che in un’ipotesi di PPP le parti sono chiamate a concordare elementi ulteriori rispetto a quelli che definiscono un appalto “tradizionale”.

Nel caso delle “PPPs istituzionalizzate” la P.A. e il soggetto privato convengono sulla necessità/opportunità/utilità di creare una entità terza e distinta ex novo, finalizzata all’esecuzione di un’opera ovvero all’organizzazione ed erogazione di un servizio. La forma giuridica potrebbe essere anche il risultato di un contratto preesistente: ad esempio, al termine di una concessione durata 6 anni, la P.A. ritiene che siano maturi i tempi per gestire quel/quei servizio/i in una forma maggiormente strutturata.

Per quanto riguarda l’ordinamento nazionale, i partenariati in oggetto sono disciplinati sia nel Codice dei contratti pubblici sia nel T.U. sulle società a partecipazione pubblica. Accanto alle tradizionali forme di project financing, il d. lgs. n. 175/2016 ha cristallizzato la formula della società mista pubblico-privata, nella quale al soggetto privato non può essere riconosciuto un valore della quota di capitale sociale detenuta inferiore al 30%.

Le formule di partnerships pubblico-private possono costituire una interessante e valida soluzione da valutare e adottare nell’ambito dello svolgimento di attività di interesse generale, quali quelle individuate dalla riforma del terzo settore. Per la realizzazione di tali attività, gli enti locali, le società da questi partecipate e le ASL possono esaminare le ipotesi di strutture forme di collaborazione con organizzazioni, in specie non profit, attraverso le quali sperimentare soluzioni innovative per rispondere a determinate esigenze che promanano dalle comunità locali.

Nell’ambito dei procedimenti di co-progettazione, allora, gli enti pubblici possono individuare una o più organizzazione non lucrativa con la quale / le quali valutare l’attivazione di percorsi di co-operazione stabili e duraturi. Questi possono essere realizzati sia a mezzo di contratti di lunga durata sia attraverso la costituzione di soggetti giuridici ad hoc, quali società miste ovvero fondazioni di partecipazione, per citare soltanto due casi tra quelli a disposizione. La società mista potrebbe, a sua volta, essere costituita sotto forma di impresa sociale, nel cui capitale sociale, ai sensi del d. lgs. n. 112/2017, possono trovare “cittadinanza giuridica” anche le P.A. e le imprese private for profit, purché queste ultime non esercitino alcun potere di ingerenza e direzione/controllo.

Ente pubblico ed ente del terzo settore valutano, dunque, la formula più adatta per realizzare l’obiettivo condiviso, considerando, tra gli altri, i seguenti aspetti:

-) il rischio imprenditoriale che l’operazione implica;

-) il rischio politico che l’attività può sottendere;

-) la disponibilità di capitale/patrimonio da parte del soggetto privato;

-) la legittimità, per l’ente pubblico procedente, di istituire, nel caso di soggetto giuridico, una nuova società (cfr. piano di razionalizzazione delle società pubbliche);

-) la durata del progetto da realizzare.

Per comprendere la novità rappresentata dalle PPPs, è necessario muovere dalla consapevolezza che, tradizionalmente, “Pubblico” e “Privato” identificano due mondi separati e diversi tra loro. E’ noto che i soggetti privati guardano alla profittabilità dell’investimento realizzato ed eventualmente all’impatto sociale delle loro azioni. In linea generale, si può affermare che nel momento in cui un privato investe un capitale in una società il suo interesse principale è che il capitale abbia un ritorno. Il pubblico deve invece preoccuparsi che il servizio venga garantito, a costi sopportabili dalla collettività, in modo equo, continuo e trasparente. Le decisioni della P.A. devono pertanto essere guidate e informate dai principi di trasparenza, equità, buon andamento dell’amministrazione, equilibrio di bilancio, in modo che tutti i diversi interessi siano contemplati. 

Nelle PPPs, P.A. e soggetti privati condividono non soltanto l’obiettivo ultimo da realizzare, ma anche le specifiche modalità giuridico-organizzative attraverso le quale quell’obiettivo deve essere conseguito in un’ottica di beneficio per la comunità in cui l’opera, l’attività, il servizio ovvero l’intervento si realizza.