Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 16/12/2017

Le PPPI nella gamma degli organismi partecipati (e una possibile evoluzione per le imprese sociali) – Corte dei Conti 27/17

La Corte dei Conti, Sezione Autonomie, nella recente relazione recante “Gli organismi partecipati dagli Enti territoriali. Osservatorio sugli organismi partecipati/controllati da Comuni, Città metropolitane, Province, Regioni e relative analisi” (deliberazione n. 27/SEZAUT/2017/FRG) esamina, tra le altre formule giuridiche a partecipazione pubblica, le società miste.

Nella relazione in parola si legge che “[u]na particolare forma di affidamento diretto è quella in favore di società mista il cui socio di minoranza sia stato scelto mediante una procedura di evidenza pubblica. Si tratta del partenariato pubblico-privato (PPP) costituito per la gestione di uno specifico servizio per un tempo determinato.”

La Sezione richiama una precedente deliberazione, segnatamente, la n. 15/SEZAUT/2014/FRG, par. 3.5, ove si riferisce della costruzione, a livello comunitario, dei PPP e della giurisprudenza comunitaria e del Consiglio di Stato in materia di società miste e sulla natura di norme di stretta interpretazione delle deroghe alla concorrenza previste nel modello.

La Sezione riconosce che trattasi di “una modalità di svolgimento di lavori e servizi da tempo monitorata dalle istituzioni comunitarie e dalla giurisprudenza contabile per l’impatto sui conti pubblici degli Stati e degli Enti territoriali, anche in relazione alle operazioni correlate da considerare come indebitamento”. Allo scopo di considerare le PPPI effettivamente tali, il costo di investimento può essere classificato "fuori bilancio" (cfr. le regole Eurostat 2004 come aggiornate nel 2010), senza impatto solo se c'è un vero trasferimento ai concessionari privati di almeno due dei seguenti rischi: a) costruzione; b) mercato (introiti da tariffe o pedaggi); c) disponibilità (canoni variabili pagati dalla P.A. in base a parametri di qualità).

Le PPPs sono quindi finalizzate ad un coinvolgimento del privato “pro attivo”, che contempla quindi in capo al medesimo l’assunzione di rischi significativi. In quest’ottica, il rispetto delle regole Eurostat 2004 sui partenariati pubblico-privati assolve il precipuo scopo di discriminare tra le operazioni che hanno incidenza sul debito pubblico e quelle che realizzano forme proprie di collaborazione (Sez. reg. contr. Veneto, deliberazione n. 360/2011).

L’insistenza dei magistrati contabili sulla “reale” natura delle PPPI nasce anche dalla consapevolezza che, in talune occasioni, le PPPs possono essere impiegate per scopi altri, rispetto alla fisionomia del modello societario. Al riguardo, la relazione richiama il rapporto “A focus on PPPs in Italy” della Ragioneria generale dello Stato (Ministero dell’economia e delle finanze), presentato nel corso del Meeting Ocse sul PPP (Parigi, 23-24 marzo 2015) e pubblicato sul sito MEF a maggio 2015, generato dalle verifiche ISTAT, dal quale è emerso che per 17 casi su 24 (3,5 miliardi su 4), i privati non rischiavano nulla (o quasi) e, dunque, non si trattava di un vero project financing ma di un “appalto mascherato”.

La deliberazione n. 27/2017 ribadisce che l’attuale disciplina delle PPPI è rinvenibile nell’art. 4, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 175/2016. Il TUSP, infatti, dispone in ordine alla costituzione di società miste per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica ovvero l’organizzazione e la gestione di un servizio d’interesse generale attraverso un contratto di partenariato di cui all’art. 180, d.lgs. n. 50/2016, con un imprenditore selezionato con le modalità di cui all’art. 17, commi 1 e 2 dello stesso Testo unico sulle società in partecipazione pubblica.

In merito all’art. 17 TUSP, la Sezione delle Autonomie ricorda che il comma 6 del medesimo articolo, “reiterando una previsione già contenuta nell’art. 32, d. lgs. 163/2006”, prevede che alle società miste che non siano organismi di diritto pubblico, costituite per la realizzazione di lavori o opere o per la produzione di beni o servizi non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di concorrenza, limitatamente alla realizzazione dell’opera pubblica o alla gestione del servizio per i quali sono state specificamente costituite non si applicano le disposizioni del Codice dei contratti pubblici (d. lgs. n. 50/2016), laddove ricorrano le seguenti condizioni:

-) la scelta del socio privato è avvenuta nel rispetto di procedure di evidenza pubblica;

-) il socio privato ha i requisiti di qualificazione previsti dal decreto legislativo n. 50 del 2016 in relazione alla prestazione per cui la società è stata costituita;

-) la società provvede in via diretta alla realizzazione dell’opera o del servizio, in misura superiore al 70% del relativo importo.

La Corte dei Conti riconosce dunque la specifica finalizzazione delle PPPI che, invero, possono contribuire allo sviluppo di un rinnovato clima di fiducia e di cooperazione tra enti pubblici e soggetti privati, finanche potendo rappresentare un efficace schema giuridico per il coinvolgimento delle imprese sociali ovvero per la costituzione di un’impresa sociale ex novo.