Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 13/07/2020

Le società pubbliche sono assimilabili a quelle private ? Cons. St. 3969/2020

La vertenza prende avvio dalla contestazione che un ente locale ha mosso ad altri enti locali circa la decisione di questi ultimi di alienare le loro quote di partecipazione in società pubbliche.

Con la sentenza 22 luglio 2019 n. 196, il Tribunale amministrativo dell’Abruzzo riteneva fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo invocata, in quanto l’avviso di asta pubblica e le deliberazioni impugnate costituivano atti del procedimento di dismissione delle quote di partecipazione societaria adottati dai Comuni resistenti nella loro veste di soci di una società pubblica e dunque nell’esercizio di poteri privatistici e non pubblicistici: si trattava quindi di una situazione soggettiva consistente nel mantenere il diritto soggettivo perfetto derivante dall’esecuzione del contratto di società.

Contro la sentenza del Tar è stato proposto appello al Consiglio di stato: l’appellante lamentava una serie di violazioni del codice del processo amministrativo ed in particolare dell’art. 119 co. 1 lett. c), laddove è previsto un rito speciale per le controversia sui provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici, nonché quelli relativi alla costituzione, modificazione o soppressione di società, aziende e istituzioni da parte degli enti locali, controversie per le quali la giurisprudenza è univoca nell’attribuire al g. a. la potestas iudicandi circa gli atti che incidono sulla “struttura” di una società partecipata da enti locali, ipotesi questa da configurarsi nella fattispecie senza confondersi con la mera dismissione di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni socie.

Il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza del 22 giugno 2020, n. 3969, ha statuito quanto segue:

  1. spettano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto l'attività unilaterale prodromica alla vicenda societaria, considerata dal legislatore di natura pubblicistica, con la quale un ente pubblico delibera di costituire una società o di parteciparvi o di procedere ad un atto modificativo o estintivo della società medesima o di interferire, nei casi previsti dalla legge, nella vita della stessa;
  2. sono, invece, da attribuire alla giurisdizione ordinaria le controversie aventi ad oggetto gli atti societari a valle della scelta di utilizzo del modello societario, i quali restano interamente soggetti alle regole del diritto commerciale proprie del modello recepito;
  3. appartengono alla giurisdizione ordinaria le domande relative alla validità ed efficacia della costituzione della società mista pubblico-privata, nonché all'acquisizione, da parte del socio privato minoritario, del quarantanove per cento delle azioni della società stessa;
  4. appartengono al giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto la procedura di selezione del socio privato, la conseguente aggiudicazione, nonché quella relativa all'affidamento della gestione del servizio (cfr, Consiglio di Stato, Sez. V, 12 dicembre 2018, n. 7030);
  5. al giudice amministrativo compete decidere in ordine alle delibere di enti locali attraverso le quali si registri una radicale modificazione della soggettività di una società pubblica, atteso che tali determinazioni implicano sostanziali dismissioni in un’impresa pubblica;
  6. la sequela dei provvedimenti impugnati hanno ad oggetto un’attività unilaterale del tutto prodromica alla vicenda societaria, di natura eminentemente pubblicistica, pari a quella di costituzione di una società pubblica.

I giudici di Palazzo Spada hanno dunque ritenuto che gli atti amministrativi diretti e funzionali a modificare la compagine societaria e ad interferire “nella vita della stessa” debbano essere ricondotti alla giurisdizione amministrativa.

E’ interessante notare che la sezione ha inteso evidenziare che l’“alienazione delle partecipazioni” societarie deve essere letta quale volontà dei Comuni “dismettenti” preordinata alla cura di uno specifico interesse pubblico diretto a produrre unilateralmente effetti giuridici nei rapporti con i destinatari. In quest’ottica, dunque, gli atti adottati dagli enti locali sono misure “di razionalizzazione di partecipazioni societarie attinenti profili di organizzazione generale delle stesse P.A., assimilabili agli atti di cd. macro-organizzazione, oppure ancora quale un atto amministrativo di esercizio di una potestà normativa di indirizzo e di regolazione di funzioni.”

Da ciò discende – a giudizio del Consiglio di Stato – che l’individuazione di un nuovo e diverso socio in sostituzione della precedente maggioranza comportava la trasformazione radicale della società in netta maggioranza pubblica in una società con socio privato maggioritario.

Ancora una volta, i giudici amministrativi hanno ribadito la natura “ibrida” delle società in mano pubbliche: esse sono certamente ascrivibili alla disciplina privatistica delle società, ma la presenza di soci pubblici impone il riconoscimento della specialità degli stessi per quanto attiene agli atti prodromici che attengono all’organizzazione delle società in parola.