Porre mano a una breve rielaborazione delle massime cristallizzate dalla giustizia amministrativa, nel quadro dei presidi risarcitori degli interessi legittimi, risponde anche all" esigenza di dare una dignità sostanziale alle pretese del cittadino tacitate dal burocrate. Campo elettivo della giustiziabilità dei pubblici silenzi, è in particolare quello dell" edilizia, dove non di rado, dinnanzi alle istanze private, si staglia, non un" aderenza alla pianificazione territoriale,  ma una ricaduta patologica delle attribuzioni pubblicistiche. Degne di nota sono, sotto questo profilo, nel nuovo assetto dei danni non patrimoniali cagionati dalla p.a., le argomentazioni sviluppate da Palazzo Spada (ex multis, sent. n. 1271/2011), anche alla luce dell" art. 2bis l. 241/90, e dell" ulteriore sollecitazione precettiva esercitata dal c.p.a. su perniciosi fenomeni di inerzia e dispersione.

L" affidamento del privato alla certezza dei tempi dell"azione amministrativa intercetta il sostrato della normazione europea e, a cascata, nazionale (in una evolutiva convergenza di valori), sì da "essere meritevole di tutela, non essendo sufficiente relegare tale difesa alla previsione ed all" azionabilità di strumenti processuali a carattere propulsivo, che si giustifichino solo nell"ottica del conseguimento dell"utilità finale " (C.S. ord. n. 875/05, cui si saldano le influenze  comunitarie e dottrinali del "tempo" come autonomo bene della vita). Siamo forse al cospetto di una declinazione amministrativa del riadattato brocardo oraziano "tantum sis, quantum habeas"..in tempo?! È così, che diventa sempre più labile quel monito di Stanislao Mancini, il quale in occasione dei lavori parlamentari della LAC, ebbe a dire a proposito della domanda di giustizia per lesione di interesse (non sussumibile nella categoria del diritto soggettivo), sacrificato dall" esercizio del potere pubblico: "ch" ei si rassegni!".

L" implementazione delle tutele del privato che fronteggia la potestà autoritativa, secondo i canoni positivi di pienezza ed affettività, assurge del resto a ineludibile corollario della valenza propulsiva dell" art. 113 della Carta Fondamentale, il quale come sottolineato da autorevole dottrina (Nigro), esprime una spinta evolutiva che l" impianto costituzionale conferisce all" interpretazione del sistema processuale in genere, e di quello amministrativo nella specie. Proprio in attuazione dell" articolato poziore (già anni fa Scoca ne evidenziava le profonde implicazioni sistematiche al fine di superare ingiustificate disomogeneità nella completa difesa delle posizioni private "dialoganti" con il potere), insiste la novella codicistica, che attinge a un arco di rimedi necessari a conformare ed "esaudire" pienamente le pretese sostanziali dedotte in giudizio, così inverando (sia pure a fronte di "cieche sforbiciate ministeriali" – F.Merusi) le garanzie giurisdizionali del "nuovo cittadino", nella spiegazione della sua sfera di "libertà garantita" (Benvenuti). Nel cambio pelle del rito (in questi termini si è espresso recentemente il Presidente del C.S.), il diritto civile continua a essere, in parte, matrice di taluni concetti predicati con vigore anche in sede pubblicistica, affinchè l" unità ordinamentale e sistemica non soffra di risposte diseguali e parcellizzate a seconda della natura della situazione soggettiva azionata. Ne discende che l" interferenza di profili sostantivi e processuali conduce non più a mere logiche cassatorie attizie, con riedizione aleatoria della p.a., ma a marcare l" introduzione di un meccanismo che, nella vocazione al rispetto del limite funzionale del potere pubblico, risponda alle esigenze di piena cognizione e tutela del rapporto amministrativo, di accertamento della spettanza del bene della vita anelato dal privato e inciso dall" agere burocratico. Ciò è reso possibile, altresì, da una rivalutazione del nesso funzionale tra procedimento e processo, con l" elaborazione di indici sistematici (vieppiù avvalorati dal rinvio esterno al c.p.c. postulato dall" art. 39 cpa) che sostengono l" impulso del giudice a entrare nella valutazione organica del primo, senza per questo voler esercitare vincoli anomali che tradiscano la separazione di Montesquieu dei poteri, ma dando vita a un sindacato che, senza limitazione, accerti se il potere, conferito ex lege, sia stato correttamente esercitato. E ciò, nel valicare il mero scrutinio estrinseco di legittimità provvedimentale, implica un ingresso cognitorio del g.a. nel procedimento, topos in cui si incardina l" essenza del dialogo tra aspirazione privata e potere, "in cui si giudica e si valuta intorno a pretese concernenti interessi della vita" (Giannini). Tale osmosi tra ordito civilistico e pubblicistico, ha trovato di recente campo elettivo nell" innesto in giudizio di istanze risarcitorie non patrimoniali, originate dal contenzioso fra privati, e, in aderenza a esigenze egualitarie ex art. 3 Cost, culminanti nel paradigma aquiliano della responsabilità dell" ente pubblico. A bene vedere, viene ad attualizzarsi, nel quadro di una cognizione unitaria della vicenda d" amministrazione e di una sua definizione satisfattiva, l" idée directrice di Hauriou, che deve informare compiutamente il contenzioso, orientato "pour la jonction, dans la même instance, des conclusions à fin d" annullation et des conclusions à fin de réparation et de restitution". Tale assunto rinviene una propria coerenza sistematica negli addentellati codicistici, e in particolare nell" art 7, che compendia la ratio sottesa all" imperativo di effettività, nella concentrazione, davanti al giudice, di ogni forma di tutela dell" interesse legittimo: senza più scontare asimmetrie di difesa e di azioni esperibili a fronte del soddisfo reale che deve connotare l" utilità chiovendiana del rito ("chi ha ragione, è giusto che se la veda riconosciuta senza intollerabili dilazioni"). 

Non è chi non veda la palingenesi dei fini e dei presupposti processuali, in una nuova weltanschauung sostanzialistica dell" oggetto del processo (si ricorda in tal senso Cognetti), emergente nitidamente nel progetto di codice licenziato ab origine dalla commissione istitutita presso Palazzo Spada. Ivi, nella attinente relazione di accompagnamento, consta l" esistenza nel nostro sistema juris di due giurisdizioni, "sostanzialmente ordinarie": l" una "attrezzata per erogare ogni forma di tutela ai diritti soggettivi..l" altra approntata per incalzare, in ogni sua forma, l" esercizio del potere, assicurando una tutela del pari ampia e completa, alle posizioni di interesse legittimo". Logico corollario diviene l" elisione di quelle prospettive, pur autorevolmente sostenute, che depotenziavano tale figura soggettiva come "uno zoppo importante", ovvero ne sancivano l" epitaffio sistemico all" esito del Dlgs n 80/98: "agonia e morte ingloriosa dell" interesse legittimo" (Ledda). Nel suo rilancio applicativo (corroborato dall" Ad. Plen., in uno alla centralità del bene della vita), occorre interrogarsi sui limiti della  portata e dei contenuti. Con maggior impegno esplicativo, nell" interferenza di origini civilistiche e dei derivati approfondimenti in sede amministrativa (memori del monito di S. Romano che "un ordinamento è molto più di una raccolta di leggi"), è necessario verificare la compatibilità di poste attive risarcitorie (nell" accezione non patrimoniale) con la spendita di autorità veicolatà comunque in un processo, in cui, come ribadito dal decreto correttivo n 195/2011, è immanente il riflesso dell" interesse pubblico che connota l" esercizio del potere delle amministrazioni, così giustificando rilevazioni e interventi d" ufficio a delimitazione del principio dispositivo delle parti. Si intravede forse la strada di un" apprezzabile integrità psico-fisica del portatore dell"  interesse pretensivo? L" ottica panbiologica, sembra così attrarre anche il bene della vita esautorato nelle inerzie burocratiche? In tal senso, la casistica, specie anteriormente al DL 70/2011, parla sempre più di un contenzioso originato da domande di riparazione del danno, asseritamente derivato dal ritardo del comune di residenza, nel rilascio di un permesso di costruire.

I pregiudizi lamentati, come prevedibile, riguardano spesso sia le conseguenze derivanti dal ritardo nella stipulazione dei contratti definitivi di acquisto degli immobili da costruire, sia il danno biologico cagionato dalla condotta omissiva dell"amministrazione. La spiegazione della responsabilità dell" ente, richiede in simili evenienze l" accertamento della colpa ascrivibile all" inerzia pubblicistica (non ritenendo, nel caso, predicabili gli assunti della Corte di Giustizia, in materia di pubblici appalti, sulla configurazione in termini oggettivi della responsabilità della p.a.,  su cui avremo modo di soffermarci in altro intervento alla luce dello statuto recato dall" art. 30 cpa nelle sue prime esperienze applicative). Nel tentativo di rifuggire da un modello asettico di rimproverabilità in re ipsa (qualcosa che somigli fin troppo a una somma castigo e a una rigida identità eventistica), si valorizza, secondo il dettato codicistico e l" armamentario istruttorio mutuato dal cpc (compreso l" interrogatorio formale, tar Milano 1205/2011), la valutazione organica dell" iter procedimentale, la complessiva vicenda d" amministrazione cui è sotteso l" assetto di interessi contrapposti. Ciò posto, ne discende, nel ragionevole impulso del giudice a entrare nel procedimento, che il requisito della colpa vada riferito al processo generativo dell" atto illegittimo, alla superficialità e approssimazione dell'istruttoria tecnica operata, alla sua attitudine a pregiudicare l" affidamento dei privati e non alla misura della difformità dai parametri normativi che governano l" esercizio del potere amministrativo (in senso conf. C.S. n. 1162/09). In altri termini, vieppiù al ricorrere delle condizioni di cui al co. 3 dell" art. 31 cpa (suscettivo di applicazione estensiva), il fatto procedimentale e non l" epilogo attizio concorre a qualificare il dato oggettivo rimesso alla cognizione del g.a., sol così inverandosi quella concentrazione di tutele che compendia il principio di effettività spiegato dall" art. 7, in una chiave non meramente promozionale, ma prescrittiva del diritto al giusto processo (a tanto conduce il "vincolante" combinato disposto di cui agli art. 1, 2 cpa e 111 e 113 Cost.)   E ciò, in un nuovo quadro in cui al ricorrente viene processualmente offerta la possibilità di avvalersi di presunzioni semplici, ai fini dell" eloquenza dimostrativa della mancata diligenza della p.a.. e delle conseguenti voci risarcibili. Rilevante, in tal senso, dalla lettura di sentenze confluite su fattispecie simili, è la produzione di documenti diretti a far emergere la sussistenza del danno e il rapporto di causalità (relazione sul valore complessivo dell"immobile, bilanci di esercizio attestanti le perdite subite e perizia di parte circa il danno biologico subito a causa del protrarsi del ritardo dell"azione amministrativa).

L"onere probatorio (ovvero, per taluni profili, "di prima allegazione" che riversa sulla controparte l" alea processuale) viene così, almeno parzialmente, assolto con acquisizioni documentali idonee ad ascrivere al ritardo una serie di perdite patrimoniali subite e una patologia medica riscontrata con l" ausilio di una Ctu.  Più nel dettaglio, vengono individuati stimoli esterni capaci di influenzare negativamente le capacità di adattamento di un soggetto,  che "non ha saputo opporre adeguate risposte sul piano dell"elaborazione esistenziale" (non di rado così descritto il vulnus alla salute -vista anche in una sua opinabile apertura esistenzialista, sulla falsariga del codice ass. priv.). Alla base, un illecito di carattere permanente, costituito dall"inerzia della p.a. nel provvedere su un" istanza privata, che assume particolare valenza negativa, derivando dall"ingiustificata inosservanza del termine di conclusione del procedimento, che il legislatore ha, di recente, elevato all"ambito dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell"art. 117, comma 2, lett. m), Cost.. Inequivoca si appalesa, l" erosione della tradizionale posizione autoreferenziale dall" ente pubblico, a favore di un" ottica antropomorfica, partecipata dalla Carta dei diritti Fondamentali dell" Unione Europea, dove i cittadini non sono semplici spettatori ma protagonisti dell" agire amministrativo, condizionandone, già a monte, modalità e tempi del suo operare. Assistiamo, in quest" ottica, a declinazioni sul versante ordinamentale del principio di uguaglianza (in cui culmina la trasversale imparzialità- C.S. n. 2070/2009), coniugate a necessità di equilibrio decisionale (temporalmente sostenibile), tra presupposto e conseguenza, in cui "la prevalenza della cosa pubblica alla privata, entro i limiti della vera necessità, colpisce non il fine o l" effetto, ma il semplice mezzo" (secondo il comunitario ante litteram Romagnosi), e la formazione sociale amministrativa valuta tempestivamente in termini di valore, di comparati beni della vita che dimensionano il proprium dell" interesse legittimo. Il dovere di solidarietà sociale imposto dall" art 2 della Grundnorm dialoga con l" iniziativa privata, in una composizione costituzionalmente orientata (artt. 2, 3, 41 e 42 Cost.) che dà vita a pretese azionabili, rivolte a chiedere la loro osservanza da parte degli organi cui spettano le relative attribuzioni gestorie. Ma seppure l" attenzione riservata alle dinamiche della giustizia amministrativa si muove su "concetti giuridici che non hanno pace" (Irti), sembra ormai pacifico l" approdo di qualificata dottrina: un" ontologia dell" interesse legittimo sul piano squisitamente procedimentale non porta molto lontano. Si finirebbe per rendere inautentico il favor mostrato, financo in sede codicistica, per l" utilità "petitoria" che muove il ricorso a una pronuncia satisfattiva (in una versione chiovendiana).

Gli ermellini talvolta (Cass n. 157/03) hanno costruito il sostrato dell" interesse legittimo nel rispetto delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione ("alle quali l" esercizio della pubblica funzione deve ispirarsi e che il giudice ordinario può valutare, in quanto si pongono come limiti esterni alla discrezionalità"), assumendo un carattere del tutto autonomo rispetto all" interesse del bene della vita, che verrebbe marginalizzato come "punto di riferimento storico". Non è chi non veda l" inattualità di simile assunto, per le trasformazioni irreversibili che hanno "cambiato pelle" alla formazione della volontà amministrativa, al suo incontro e confronto con la pretesa del privato, finendo per disattendere, peraltro, l" approccio sostanziale alla stregua del cosiddetto standard minimum europeèn. A tutto concedere, pur valorizzando i principi di efficacia, trasparenza e democraticità dell" agere pubblicistico, consacrati dalla legge 241/90 (e ravvivati da un nuovo clima di procedural justice europea), non può trascurarsi come il bene della vita sia il clinamen che attraversi il procedimento amministrativo, il quale intercetta l" interesse legittimo colto nella sua unità di significato sostanziale: parafrasando le parole della Cassazione, "nel dibattito sull" eterno problema..si insinua oggi, a differenza che in passato, il disagio di misurare il contatto dei pubblici poteri con il cittadino secondo i meri canoni del principio di autorità, della presunzione di legittimità dell" atto amministrativo". Gli stilemi che informavano la supremazia speciale dell" ente pubblico sono assorbiti dalla solidarietà di cui all" art. 2 della Grundnorm (e in seno alla "formazione sociale" par excellence), in una versione dinamico-assiologica  che elide l" asettica corrispondenza all" interesse generale, il quale  non è compos sui, ma esposto a una ragionevole comparazione con i valori privatistici coinvolti. Muovendo dalla tesi dei blocchi normativi di Nigro, nella tensione funzionale dell" agire pubblicistico, deve approdarsi a quel giusto equilibrio (non di rado decantato dalla Corte Europea) tra valori collettivi ed esigenze imperative di salvaguardia di "interessi essenziali" dei cittadini, di cui il tempo può concorrere ad irrobustire i margini pretesivi (v. in tal senso le propagazioni della lontana sentenza del 1957, della Corte di Giustizia, Algera), sacrificabili solo con esauriente motivazione secondo "buona e debita forma". Altrimenti opinando, passeremmo dalla tesi datata dell" interesse occasionalmente protetto a quello proceduralmente assistito, che non troverebbe altra guarentia che la coscienza e la religione degli amministratori, in rigido ossequio all" asimmetria sintetizzabile nella vuota formula potere-soggezione. E allora, in un quadro prospettico scandito dall" effettività precettiva degli artt 24, 103 e 113 Cost., particolarmente efficace resta il monito di Giannini, che si impone all" in fieri giuridico-dottrinale (come un "possesso per sempre" tucidideo): "se le situazioni soggettive si definiscono in ordine ai beni della vita, non si intende come la legittimità di un atto (cioè la qualificazione astratta di un atto) possa essere vista come bene della vita". È proprio questa consapevolezza che incardina il pluralismo di tutele del cpa, la catarsi "petitoria" del giudizio amministrativo, da apostrofo guicciardiano, a misura di verifica giudiziale di spettanza del bene della vita, di scandaglio del rapporto: il ricorso perde la sua mera vocazione demolitoria alla verifica parentetica del rispetto del limite funzionale, per assumere caratteri di una rinnovata Weltanschauung che indaghi la meritevolezza di tutela della posizione (la quale spesso si appunta sui confini di una confiance lègitime) del cittadino che fronteggi il potere pubblico.  

L" agire dell" amministrazione si fonda quindi su un canale decisorio e valutativo, essenzialmente partecipato dai tempi di realizzazione dell" interesse legittimo. In un nuovo quadro aziendalistico della macchina pubblica votata al risultato (c.d. performance oriented), la competitività è data dalla puntuale risposta all" istanza del privato, in un confronto che pone alla giuridica attenzione, nel quadro di utilità sostanziali incidenti nei rapporti p.a.-cittadino, non solo compromissioni del reddito, ma anche violazioni dei valori della persona: essi emergono sul versante risarcitorio in via conseguenzialistica, nel traguardo costituzionale di un irriducibile "valore etico in sé", di cui sancire il rispetto in qualsiasi momento della sua vita e nell" integralità della sua sfera di relazione (Cass. n. 2847/2010)…friendly administration, how are you?