Stranieri, immigrati - Stranieri, immigrati -  Valeria Cianciolo - 31/08/2018

Minore non accompagnati e tutore volontario. Alcune riflessioni. Nota a Tribunale per i minorenni di Palermo, decreto del 20 giugno 2018 

Il problema. Il fenomeno dell’ingresso nel territorio italiano dei minori non accompagnati è in aumento costante[1] ed il 42,8% di quelli presenti in Italia, si trova in Sicilia. Ovviamente, si tratta di minori che arrivano per lo più via mare.

Il Tribunale per i minorenni di Palermo ha emesso nel periodo maggio/luglio 2018, una trentina di decreti che, nel nominare i sindaci tutori provvisori, li incarica di trasferire i ragazzi in altre località del territorio italiano.

È un problema serio, questo della concentrazione dei minori stranieri non accompagnati nelle strutture di accoglienza della Sicilia: sono più di 5.700 su un totale, in Italia, di 13.300. Una criticità che tengo sotto osservazione e denuncio da tempo, da ultimo in occasione della Relazione al Parlamento a Palazzo Madama del 13 giugno scorso, pur consapevole che la soluzione di tale problema va di pari passo con la crescita di un contesto nazionale di accoglienza diffusa e solidale” afferma l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza Filomena Albano.

I magistrati di Palermo – prosegue – hanno dato una risposta che va nella direzione di realizzare in concreto il “superiore interesse” della persona di minore età. Resta però impellente l’esigenza che le istituzioni ora cooperino, ciascuna per la propria parte, per attuare strutturalmente un’equa distribuzione. Si tratta di garantire i diritti, le condizioni di vita, l’integrazione e il contrasto a marginalizzazione sociale e devianza di ragazzi vulnerabili[2].

Con la legge 7 aprile 2017, n. 47 (G.U. n. 93 del 21 aprile 2017), è stata dettata una nuova disciplina in materia di protezione dei minori stranieri non accompagnati, ma come spesso accade per le norme che contengono programmi ambiziosi e principi nobili, mancano le risorse per attuarle. Gran parte delle norme e dei principi stabiliti non hanno una copertura finanziaria, ma, anzi, sono sottoposti al limite dell’invarianza finanziaria. Solo per le norme sul gratuito patrocinio (art. 16)[3] e sulle misure a favore dei minori vittime di tratta (art. 17)[4] è previsto un irrisorio costo economico di cui è individuata una copertura. Briciole. E, come si sa, senza soldi, anche le migliori riforme, vanno incontro a risultati fallimentari, come ne è dimostrazione il succinto provvedimento palermitano che qui si annota.

 Il caso. Una minore straniera priva di genitori nel territorio nazionale viene inserita in una struttura comunitaria.

Il TM di Palermo evidenzia la necessità di nominare alla minore un tutore. Ma constata che allo stato non si rinvengono, nell'elenco distrettuale di cui all'art. 11 della legge n. 47/17, tutori volontari disponibili ad assumere la tutela, in ragione del numero delle tutele già loro assegnate e dell'ubicazione della struttura, lontana dal comune di residenza dei rimanenti tutori iscritti in elenco. Conclude sulla necessità di nominare in via provvisoria, quale tutore, il Sindaco del comune ove insiste la struttura comunitaria con incarico di trasferire la minore in una struttura comunitaria ubicata in altra zona del territorio nazionale che consenta la nomina di un tutore volontario iscritto negli elenchi di cui all'art. 11 della legge n.47/17, da individuarsi anche mediante informazioni da assumere presso l'Autorità Garante per l'Infanzia e l'Adolescenza e avvalendosi dell'ausilio del Prefetto di Trapani, della Struttura di Missione per l'accoglienza dei MSN A del Ministero dell'Interno (Dipartimento delle Libertà civili e Immigrazione) e dello S.P.R.A.R. Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati.

Con il decreto in commento, il tutore pur qualificandosi come provvisorio, è comunque immesso, nelle more, nelle sue funzioni a tutti gli effetti, nel senso che egli è tenuto a prendere contatti con la minore, assicurandosi delle sue condizioni, e ad esercitare i relativi poteri nelle sue relazioni con le pubbliche amministrazioni e nelle altre attività che comportino la sua rappresentanza, con particolare riguardo alla richiesta di permesso di soggiorno e, ove ne ricorrano i presupposti, l'accesso al programma di protezione internazionale.

Pertanto, mediante la decisione di disporre una tutela “provvisoria” del minore non accompagnato, il Tribunale, in assenza di tutori volontari disponibili, ha cercato di realizzare in concreto il 'superiore interesse' del minore.

Ma un Sindaco può riuscire in questo compito? Ne ha la capacità, le risorse, il tempo? E' un intervento d'urgenza, provvisorio. Ma nell'urgenza e nel provvisorio, il minore cosa fa?

La legge 7 aprile 2017, n. 47. La legge completa e ritocca alcuni testi normativi:

il testo unico sull'immigrazione (d.lgs. n. 286/1998),

la normativa sull'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (d.lgs. n. 142/ 2015),

la normativa sull’asilo (d.l. n. 416/1989), e infine

 la normativa sulla tratta delle persone (l. n. 228/2003).

La finalità di dare vita ad una “disciplina unitaria organica” in materia di minori stranieri non accompagnati viene esplicitamente enunciata nei lavori preparatori[5].

Molte le novità introdotte dalla legge. In particolare, si evidenziano:

il divieto di respingimento;

l’uniformazione delle procedure di identificazione e accertamento dell’età;

la previsione di strutture di prima assistenza e accoglienza dedicate ai minori stranieri non accompagnati;

l’istituzione di un sistema informativo nazionale di accoglienza per i minori stranieri non accompagnati; l’istituzione di un elenco di tutori volontari;

la previsione di maggiori tutele per il diritto all’istruzione e alla salute;

la previsione del diritto all’assistenza legale e del diritto all’ascolto nei procedimenti amministrativi e giudiziari;

la previsione della presa in carico e un sostegno continuativo per i minori in condizioni di particolare vulnerabilità (come le vittime di tratta e di sfruttamento o i richiedenti asilo).

Non solo. La legge ha il pregio di dare una definizione compiuta di minore non accompagnato che prima mancava, stabilendo all’art. 2 che si deve intendere «il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell’Unione europea che si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti sottoposto alla giurisdizione italiana, privo di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano.»

 Il tutore volontario.  La consapevolezza del legislatore sull’opportunità di fornire al minore straniero non accompagnato, una figura di riferimento capace di supportarlo ha condotto ad un ripensamento del sistema di tutele nel suo complesso e all’introduzione della figura del tutore volontario, che si affianca agli strumenti di tutela dei minori già tradizionalmente presenti nell’ordinamento. La centralità del ruolo del tutore ai fini dell’efficace e piena tutela del minore straniero non accompagnato è da tempo stata posta in luce dalle Convenzioni internazionali in materia di tutela dell’infanzia. La disciplina nazionale in tema di tutela è costruita prevalentemente su una concezione di soggetto minore ormai superata e soprattutto, è uno strumento di attuazione dell’interesse del minore, prevalentemente focalizzato su aspetti di natura patrimoniale

L’art. 11[6] della legge 7 aprile 2017, n. 47 stabilisce che presso ogni tribunale per i minorenni deve essere istituito (entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge) un elenco di tutori volontari, disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato o di più minori, quando la tutela riguarda fratelli o sorelle.

Il Cir (Centro italiano rifugiati), con il supporto di Unhcr (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati), ha stilato il progetto “Tutori volontari per i minori stranieri non accompagnati: percorsi di sensibilizzazione, costruzione di una rete di organizzazioni coinvolte nella protezione dei minori e percorsi di formazione per tutori volontari” voluto dall’Autorità Garante per l’Infanzia e l’Adolescenza della Regione Sicilia. Nell’ambito del progetto, sono stati organizzati nel giugno 2018 sei eventi di sensibilizzazione alla tematica della tutela volontaria allo scopo di promuovere tale istituto, ma soprattutto per supportare organizzazioni e tutori diffondendo la conoscenza di servizi, attività ed eventi dedicati ai Minori stranieri non accompagnati in Sicilia. “È importante che il tutore volontario – figura introdotta dalla legge 7 aprile 2017 n. 47- non sia solo chiamato ad esercitare la rappresentanza legale del minore, ma anche a definire un percorso di crescita e autonomia condiviso che includa la partecipazione ad attività ricreative, occasioni di incontro con la comunità locale, percorsi di formazione e tirocini”, precisa il Cir. “I tutori volontari sono una figura fondamentale, è grazie alla loro generosità che si riesce effettivamente a garantire che i minori in fuga da guerre e persecuzioni ricevano la protezione di cui hanno bisogno e che il loro parere venga ascoltato in tutte le decisioni che li riguardano” dice Jesus Perez Sanchez, responsabile per i minori all’Unhcr: “In questo momento abbiamo bisogno che più persone si facciano avanti, soprattutto in Sicilia, siamo pronti a sostenerli con dei corsi di formazione specifici per permettere loro di svolgere un compito così importante.”

Questa legge è il primo passo verso un nuovo approccio nei riguardi di un problema nel quale la solidarietà sociale, la tutela dell’infanzia e la politica dell’integrazione si fondono inscindibilmente.

Ma la nostra classe politica non mi pare stia dando una mano in tal senso.

E parlando senza ipocrisie, temo che i tutori non saranno mai abbastanza. Perchè è un impegno che richiede tempo, soldi, energie ed entusiasmo. Ed io non vedo abbondanza di questi elementi.

La legge c’è. Ma temo che rimarrà inattuata sulla pelle dei più deboli.

[1] I dati rilevati dal Ministero dell’interno (consultabili sul sito del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione all’indirizzo http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/it/documentazione/statistica/cruscotto-statistico-giornaliero)

 

[2] http://www.garanteinfanzia.org

[3] Art. 16.  Diritto all'assistenza legale

 

  1. All'articolo 76 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, e successive modificazioni, è aggiunto, in fine, il seguente comma:

«4-quater. Il minore straniero non accompagnato coinvolto a qualsiasi titolo in un procedimento giurisdizionale ha diritto di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia, anche attraverso il tutore nominato o l'esercente la responsabilità genitoriale ai sensi dell'articolo 3, comma 1, della legge 4 maggio 1983, n. 184, e successive modificazioni, e di avvalersi, in base alla normativa vigente, del gratuito patrocinio a spese dello Stato in ogni stato e grado del procedimento. Per l'attuazione delle disposizioni contenute nel presente comma è autorizzata la spesa di 771.470 euro annui a decorrere dall'anno 2017».

[4] Art. 17.  Minori vittime di tratta

 

  1. Al comma 2 dell'articolo 13 della legge 11 agosto 2003, n. 228, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Particolare tutela deve essere garantita nei confronti dei minori stranieri non accompagnati, predisponendo un programma specifico di assistenza che assicuri adeguate condizioni di accoglienza e di assistenza psico-sociale, sanitaria e legale, prevedendo soluzioni di lungo periodo, anche oltre il compimento della maggiore età».
  2. In caso di minori vittime di tratta si applicano, in ogni stato e grado del procedimento, le disposizioni dell'articolo 18, commi 2, 2-bis e 2-ter, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, e dell'articolo 76, comma 4-quater, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, anche al fine di garantire al minore un'adeguata assistenza per il risarcimento del danno.
  3. Per le finalità di cui al comma 2, è autorizzata la spesa di 154.080 euro annui a decorrere dall'anno 2017.
  4. All'attuazione delle restanti disposizioni contenute nel presente articolo, si provvede nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

[5] Cfr. la Relazione introduttiva della proposta di legge n. 1658, presentata il 4 ottobre 2013, recante Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e altre disposizioni concernenti misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati (v. in part. p. 2). La fondamentale importanza di un intervento volto a sistematizzare una disciplina “variegata”, creatasi a seguito del “recepimento delle direttive europee rilevanti in materia” è efficacemente posta in luce da Albano, Minori stranieri non accompagnati nella prospettiva dell’Autorità  garante per l’infanzia e l’adolescenza, in Minorigiustizia, 2018, p. 57.

[6] Art. 11. L 07/04/2017, n. 47: Elenco dei tutori volontari

  1. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, presso ogni tribunale per i minorenni è istituito un elenco dei tutori volontari, a cui possono essere iscritti privati cittadini, selezionati e adeguatamente formati, da parte dei garanti regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano per l'infanzia e l'adolescenza, disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato o di più minori, nel numero massimo di tre, salvo che sussistano specifiche e rilevanti ragioni. Appositi protocolli d'intesa tra i predetti garanti per l'infanzia e l'adolescenza e i presidenti dei tribunali per i minorenni sono stipulati per promuovere e facilitare la nomina dei tutori volontari. Nelle regioni e nelle province autonome di Trento e di Bolzano in cui il garante non è stato nominato, all'esercizio di tali funzioni provvede temporaneamente l'ufficio dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza con il supporto di associazioni esperte nel settore delle migrazioni e dei minori, nonché degli enti locali, dei consigli degli ordini professionali e delle università. L'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza monitora lo stato di attuazione delle disposizioni del presente articolo. A tal fine i garanti regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano collaborano costantemente con l'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza alla quale presentano, con cadenza bimestrale, una relazione sulle attività realizzate.