Pubblica amministrazione - Generalità, varie -  Redazione P&D - 28/12/2015

OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA DELLA P.A.: NON SI APPLICA LUSUCAPIONE – Cons. St. IV, 01/09/2015 n. 4096 – Alessandro ALATI

In caso di occupazione d"urgenza ed avvenuta trasformazione irreversibile dell"immobile mediante la realizzazione dell"opera pubblica, la Pubblica Amministrazione, ove non concluda nei termini il procedimento di espropriazione, deve restituire il bene al cittadino illegittimamente privato dello stesso, previa riduzione in pristino e risarcimento dei danni occorsi; né a paralizzare la pretesa restitutoria del legittimo proprietario può valere l"eccezione di intervenuto acquisto per usucapione avanzata dalla P.A. convenuta.

È il principio ribadito di recente dal massimo consesso amministrativo, richiamando un già inaugurato ed innovativo orientamento espresso nel 2014 dalla stessa sez. IV del Consiglio di Stato (Sentenza 03-07-2014, n. 3346).

La ormai consolidata giurisprudenza ha espunto dall"ordinamento qualunque forma di acquisizione indiretta di beni al patrimonio pubblico che non passi attraverso un legittimo provvedimento ablativo o un eventuale accordo con i proprietari interessati. Partendo dall'esame della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo, difatti, il quadro normativo e giurisprudenziale nazionale previgente non è risultato essere aderente alla Convenzione Europea e, in particolare, al Protocollo addizionale n. 1 (ex multis sentenza Cedu 30 maggio 2000, ric. 31524/96).

Per tali ragioni, l'intervenuta realizzazione dell'opera non esclude l'obbligo dell'Amministrazione di restituire ai proprietari il bene illegittimamente occupato; questi vantano una pretesa "fondata sullo ius omnes alios excludendi, insito nel diritto di proprietà ex art. 832 c.c." (Cons. Stato Sez. IV, 03-07-2014, n. 3346), ed articolata nel petitum reipersecutorio e risarcitorio.

Del tutto superata è, invece, l'interpretazione che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e all'irreversibile trasformazione effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato.

Né, a neutralizzare le richieste del privato titolare dell"immobile, può valere l"eccezione di acquisto ab origine del bene per intervenuta usucapione.

Il Consiglio di Stato ha autorevolmente aderito alla tesi della inconciliabilità giuridica tra l"istituto privatistico dell"usucapione e la fattispecie pubblicistica della occupazione sine titulo, soprattutto in riferimento alla compatibilità con lo stesso art. 1 del Protocollo Addizionale della CEDU ("Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale."). Predicare, quindi, che l'apprensione materiale del bene da parte dell'Amministrazione, al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante (art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001), possa essere qualificata idonea ad integrare il requisito del possesso utile ai fini dell'acquisto per usucapione rischierebbe di reintrodurre nell'ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata" (Cons. Stato Sez. IV, 03-07-2014, n. 3346).

Configurare come clausola di chiusura del sistema l"applicabilità dell"istituto civilistico dell"usucapione alle ipotesi di occupazione illegittima della P.A. porrebbe nuovamente l"ordinamento interno in insanabile contrasto con la normativa sovranazionale, nella sua costante interpretazione della Corte Europea di Strasburgo.

Posizione ermeneutica ribadita, ancor più di recente, da Cons. Stato Sez. IV, 01-09-2015, n. 4096 che ha ritenuto di negare "la facoltà d"usucapione" in capo alla P.A., senza che ciò possa costituire un trattamento "discriminatorio" rispetto al privato (che può invece giovarsi dell"istituto dell"usucapione per divenire proprietario di beni, anche immobili).

L"Amministrazione può senz"altro usufruire di tutti i modi di acquisto della proprietà e può divenire proprietaria di un bene al pari del privato; tuttavia, per espropriare un bene esercita una potestà di imperio, si giova di poteri ad essa sola consentiti e che devono essere esercitati legittimamente. Opera iure imperii, quindi, e non iure privatorum. "Sarebbe incongruo, in carenza di alcun espresso referente normativo, che dall"esercizio illegittimo di poteri di imperio essa possa ricavare un utile riposante nel divenire proprietaria del bene senza erogare al privato spogliato alcunché", si legge in motivazione.

Resta salvo, in ogni caso, il potere dell"Ente pubblico, in costanza dei presupposti di cui all'art. 42 bis D.P.R n. 327/2001 (T.U. Espropri), di emanare un provvedimento di acquisizione postuma con contestuale liquidazione dell'indennizzo, nei termini e modi previsti dalla norma citata (Cons. Stato Sez. IV, Sent., 27-01-2014, n. 359)