Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 22/01/2019

Piccoli comuni e centrali di committenza: no al “numerus clausus” delle forme – Cons. St. 68/19

Il Consiglio di Stato, sez. V, con ordinanza del 3 gennaio 2019, n. 68, ha rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea le seguenti due questioni:

-) osta al diritto comunitario una norma nazionale (quella italiana, nel caso di specie) che non preveda la possibilità per i comuni di istituire forme di diritto privato (in luogo delle sole pubbliche previste dall’ordinamento) per svolgere attività di centrali di committenza?

-) osta al diritto comunitario una disciplina nazionale che consenta ai consorzi di comuni che siano anche centrali di committenza di operare soltanto nel territorio dei comuni aderenti e non anche su altre porzioni del territorio nazionale?

I giudici di Palazzo Spada sono giunti a sottoporre al giudice europeo i quesiti sopra riportati a seguito dell’analisi dello statuto di un’organizzazione “consortile” che non presentava le caratteristiche del soggetto pubblico, così come peraltro l’ordinamento riguardante le centrali di committenza sembrerebbe individuare per gli enti locali.

Il Consiglio di Stato, richiamando le disposizioni contenute nelle direttive europee in materia di appalti pubblici, ha evidenziato che l’ordinamento eurounitario esprime il favore verso l’istituto delle centrali di committenza con implicito riconoscimento di un più ampio ricorso ad esso. L’interpretazione della Corte europea di giustizia ha inoltre – come noto – elaborato un concetto di impresa molto ampio, nella quale è possibile annoverare anche una centrale di committenza, considerata alla stregua di un’organizzazione che offre il servizio dell’acquisto di beni e servizi a favore delle P.A. aggiudicatrici. E ciò a fortiori – ritengono i giudici amministrativi nazionali – laddove sia previsto un corrispettivo, come nel caso di specie.

Facendo leva sull’art. 57 del TFUE, che vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’UE, la Sezione si è dunque chiesto se la previsione della normativa italiana riguardante l’obbligo di ricorrere a formule di diritto pubblico per svolgere attività di committenza per i singoli enti locali non risulti eccessivamente vincolistica e, pertanto, limiti la libertà di scelta da parte delle P.A. che intendano procedere in forma aggregata agli acquisti di beni e servizi.

In questo senso, il Consiglio di Stato ritiene che potrebbe essere accolta anche la tesi di un’organizzazione cui possano partecipare, unitamente ai soggetti pubblici, anche soggetti privati, i quali possono svolgere l’attività di impresa liberamente sul mercato dei servizi.

Dalla necessaria vincolatività delle forme giuridiche di diritto pubblico (unioni di comuni ovvero consorzi tra comuni) il Consiglio di Stato fa discendere anche il presunto contrasto tra la normativa italiana e quella eurounitaria nel senso che il diritto nazionale restringerebbe in modo eccessivo l’ambito territoriale e geografico di operatività delle centrali di committenza, obbligando le medesime ad operare esclusivamente nelle aree in cui operano gli enti locali.

Si tratta di un’ordinanza che merita particolare attenzione, in specie per i risvolti che la Corte europea di giustizia potrebbe decidere di favorire. Infatti, qualora i giudici di Lussemburgo dovessero accogliere i rilievi del supremo giudice amministrativo italiano si potrebbero aprire scenari in cui lo svolgimento delle attività di committenza per gli enti locali potrebbero trovare accoglimento anche in forme giuridiche di diritto privato, ivi incluse quelle miste.