Interessi protetti - Beni, diritti reali -  Redazione P&D - 05/12/2018

Rapporti di vicinato: usucapione di servitù in violazione di distanze imposte da strumenti urbanistici - RM

Sollecitata da contrastata fattispecie processuale - caratterizzata da decisioni contrastanti, assunte, dai giudici di merito interessati, in prime cure ed in appello - e chiamata a decidere in merito alla possibilità di usucapire il diritto di servitù di tenere un edificio a distanza inferiore a quella legale, Cassazione civile, sezione II, n. 4240 del 22 febbraio 2010, respinto un primo motivo di ricorso, riconosce che la questione propostale con il secondo motivo - non prospettando, quanto all'usucapibilità della servitù di tenere un immobile a distanza minore da quella imposta dalla legge, una distinzione tra la disciplina delle distanze previste dal codice e quelle dettate dai regolamenti integrativi -, riveste particolare problematicità, essendo tra le più controverse - si veda, per un approfondimento, anche in relazione alla giurisprudenza qui citata, la terza edizione del trattato Riccardo Mazzon, "Rapporti di vicinato", Cedam 2018 -.

Nel ricostruire storicamente la vicenda, la Suprema Corte rammenta che:

  • nel tempo si sono contrapposte tesi dottrinarie favorevoli alla derogabilità delle distanze previste dal codice civile o dai Regolamenti e opinioni del tutto contrastanti;
  • la giurisprudenza ha manifestato nel tempo analoghe divergenze;
  • da molto tempo si afferma che le disposizioni contenute nei regolamenti comunali edilizi, essendo dettate essenzialmente nell'interesse generale, a differenza di quelle contenute nel codice civile, trascendono l'interesse meramente privatistico e non tollerano deroghe convenzionali, le quali, se stipulate, sono invalide anche nei rapporti interni fra proprietari confinanti;
  • a questi ultimi è consentito soltanto, nel rispetto delle distanze fra le costruzioni, di accordarsi sulla ripartizione del relativo obbligo;
  • aderendo al suggerimento dottrinario secondo il quale dalla soluzione data al problema della derogabilità delle distanze legali tra edifici dipende la possibilità o meno di far sorgere per usucapione la servitù contraria alla distanza legale, la giurisprudenza è pervenuta all'affermazione che deve ritenersi inammissibile l'acquisto per usucapione di una servitù avente ad oggetto il mantenimento di una costruzione a distanza inferiore a quella fissata dalle norme inderogabili degli strumenti urbanistici locali, non potendo l'ordinamento accordare tutela ad una situazione che, attraverso l'inerzia del vicino, determina l'aggiramento dell'interesse pubblico cui sono prevalentemente dirette le disposizioni violate;
  • nel contempo, però si continua a stabilire che le norme sulle distanze di cui all'art. 873 c.c., dettate a tutela di reciproci diritti soggettivi dei singoli e miranti unicamente ad evitare la creazione di intercapedini antigieniche e pericolose, sono derogabili mediante convenzione tra privati e a riconoscere che nell'ipotesi di alienazione di un immobile realizzato in violazione delle prescrizioni di cui all'art. 873 cod. civ., il successore a titolo particolare può invocare l'acquisto per usucapione del diritto (servitù) di mantenerlo a distanza inferiore a quella legale;
  • l'ammissibilità di una servitù contraria al rispetto delle distanze legali scaturisce inoltre da quella giurisprudenza che, nel predicare che "l'actio negatoria servitutis" è azione imprescrittibile", fa salvi gli effetti dell'intervenuta usucapione la quale pertanto, si è detto anche di recente, dà luogo all'acquisto del diritto a mantenere la costruzione a distanza inferiore a quella legale.

Secondo la Suprema Corte, il carattere di tutela di interessi generali che si attribuisce alle maggiori distanze di fonte regolamentare - ritenute non assoggettabili a servitù costituita per usucapione - risulta ampliato, nella sfera dei rapporti privati, da una serie di opinabili considerazioni e, in primo luogo, dall'affermazione che l'inammissibilità di una servitù contraria alla distanza legale dipenda dalla inammissibilità di deroga convenzionale della normativa sulle distanze.

In realtà, spiega la Suprema Corte, l'affermazione non convince perché trascura il ruolo che ha l'usucapione nei rapporti tra i privati e induce ad affidare ai privati, quali destinatari delle disposizioni sulle distanze, compiti impropri di vigilanza pubblica: correttamente è stato svelato che la distinzione tra derogabilità delle distanze codicistiche e inderogabilità di quelle regolamentari deriva da una malintesa concezione che liquida il codice civile come regolatore dei rapporti tra privati e mette le norme regolamentari sul piano della disciplina di interessi generali, maggiormente cogenti; invece, superata questa visione, va ricordato che rispetto al progetto del codice civile, è stato soppresso l'art. 62, che prevedeva la non riducibilità delle distanze stabilite dal codice o dai regolamenti locali neppure per convenzione tra i vicini.

Ci si deve allora chiedere, suggerisce la Suprema Corte - anche in relazione a questa mancata previsione normativa -, se vi sia differenza tra contraddire le regole sulle distanze con accordi tra privati e il riconoscere la possibilità che per usucapione sorga una servitù in contrasto con la normativa generale.

La differenza, precisa il Supremo Consesso, c'è e può essere letta su due piani:

  • il primo concerne il meccanismo dell'acquisto dei diritti in forza del decorso del tempo;
  • il secondo attiene al ruolo che si assegna al rapporto tra privato e pubblica amministrazione nella difesa delle prescrizioni di rilievo pubblicistico.

Ciò premesso, i giudici di legittimità concludono affermando come l'usucapibilità del diritto - a tenere un immobile a distanza inferiore da quella legale - non equivalga alla stipula pattizia di una deroga in tal senso, perché risponde all'esigenza, ulteriore, della stabilità dei rapporti giuridici in relazione al decorso del tempo.

Se, infatti, continua la pronuncia in esame, dalla norma codicistica o da quella integrativa discende, come comunemente si afferma, il diritto soggettivo del vicino di pretendere che il confinante edifichi a distanza non inferiore a quella prevista, si deve ammettere, ove anche si consideri vietata la deroga convenzionale, che l'avvenuta edificazione (con opere quindi permanenti e visibili), mantenuta con i requisiti di legge per oltre venti anni, dia luogo al verificarsi dell'usucapione, da parte del confinante, del diritto a mantenere l'immobile a distanza inferiore a quella legale.

In effetti, se così non fosse, si dovrebbe ammettere l'esistenza, nei rapporti tra privati, di una perpetua instabilità, con la possibilità del vicino di agire in ogni tempo per il rispetto delle distanze: ciò, si badi, non si verifica neppure in relazione al diritto di proprietà (cui accede il diritto al rispetto delle distanze), che può essere usucapito, benché il codice dichiari imprescrittibile la proprietà.

E' dunque per questa via che i giudici di legittimità fanno rientrare, nella sfera della ordinaria disciplina civilistica, il rapporto tra i privati, senza che ciò infici le facoltà della pubblica amministrazione: resta, così, salva la disciplina pubblicistica e l'osservanza degli standard di qualsivoglia natura che il legislatore o l'amministrazione abbiano fissato, anche alla stregua, eventualmente, di normativa di fonte sovranazionale.

In tal guisa, osserva la Suprema Corte, ciò che viene meno è solo la facoltà del singolo di far valere il proprio diritto soggettivo, attribuitogli in conseguenza della disposizione rispondente all'interesse generale, ma senza assunzione di un potere privato confondibile con quello dell'amministrazione: entrambi i soggetti possono concorrere alla tutela dell'interesse fissato dall'ordinamento, ma ferma rimane la distinzione dei caratteri tra potere privato e potere pubblico, ciascuno contraddistinto dai limiti generali della categoria cui appartiene; e ciò giustifica anche il diverso trattamento da riservare da un lato agli accordi di deroga e dall'altro al meccanismo dell'usucapione; ove quest'ultima operi, resta alla sola P.A. il potere (pubblico) di agire per conformare la proprietà al modo previsto dal legislatore.

Né sono di ostacolo a questa concezione, ritiene il medesimo collegio di legittimità, le possibili frodi prospettate dalla giurisprudenza: si tratta di un inconveniente (dipendente comunque da un congegno macchinoso e precario) che non giustifica un inquadramento incoerente dei principi vigenti sui modi di acquisto dei diritti reali e sulla disciplina dei limiti legali della proprietà; e tantomeno, questo inconveniente vale a giustificare la illogica dicotomia tra tutela delle distanze di fonte codicistica e di fonte regolamentare.

Né sarebbero configurabili le temibili diseconomie esterne (conseguenze negative sul piano della salute e dell'ambiente) che gli studiosi di analisi economica del diritto rinvengono nella deroga pattizia alle distanze: altro è infatti incidere sui poteri pubblici, o consentire una generalizzata derogabilità, il che può cagionare effetti lesivi permanenti dell'interesse generale tutelato; altro è ammettere che operi il fenomeno dell'usucapione.

Quest’ultimo, in effetti, vale soltanto a riportare il meccanismo di contemperamento dei diritti soggettivi nell'alveo ordinario previsto dal legislatore, escludendo la sussistenza, nel circoscritto ambito della proprietà immobiliare, di diritti soggettivi a tutela rafforzata.

Il principio può dirsi, allo stato, ormai acquisito in giurisprudenza, sicché comunemente oggi s’afferma esser ammissibile l'acquisto per usucapione di una servitù avente ad oggetto il mantenimento di una costruzione a distanza inferiore a quella fissata dal codice civile o dai regolamenti e dagli strumenti urbanistici.