Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Alceste Santuari - 09/12/2017

Sì ai volontari singoli nei progetti a rilievo sociale – Corte Conti sez. aut. 26/17

A distanza di pochi mesi dal parere della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia (24 ottobre 2017, n. 281), la Sezione Autonomie, con la deliberazione 24 novembre 2017, (Deliberazione n. 26/SEZAUT/2017/QMIG) modifica l’orientamento della magistratura contabile nei confronti dell’impiego dei volontari singoli in progetti di rilievo sociale.

Preme evidenziare che i giudici lombardi avevano espresso una posizione molto radicata nella magistratura contabile: il d. lgs. 117/2017 (Codice del Terzo settore) potrebbe invero finire per rafforzare il divieto in capo agli enti locali di incaricare direttamente persone fisiche come volontari, al fine di scongiurare il rischio di creare rapporti di lavoro precari, simulati da attività di volontariato.

La sezione autonomie, pur confermando le cautele necessarie alla corretta gestione dei rapporti con i volontari, che non devono mai essere considerati alla stregua di lavoratori, riconosce che gli enti locali possono stipulare, con oneri a loro carico, contratti di assicurazione per infortunio, malattia e responsabilità civile verso terzi a favore di singoli volontari coinvolti in attività di utilità sociale.

La sezione autonomie non ritiene esistano nell’ordinamento giuridico disposizioni normative che impediscano alla P.A. di avvalersi delle attività di volontariato singolo, quindi, non organizzato in associazioni. Si tratta di singoli cittadini che si offrono in modo spontaneo e disinteressato (cfr. in questo senso le previsioni della l. n. 266/1991 ora abrogata dal Codice del Terzo settore) a collaborare con l’ente locale per la realizzazione di finalità di solidarietà sociale. In questa prospettiva, la sezione autonomie ritiene che i singoli cittadini possano offrire i loro servizi direttamente alla P.A. in luogo di una associazione di volontariato che, a sua volta, agisce in supporto alla medesima P.A.

Il parere della sezione autonomie richiama l’art. 17, comma 2, d. lgs. n. 117/17, che recita: “Il volontario è una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore”. E’ questa indubbiamente una novità rispetto alla previgente disciplina del 1991: con la nuova disciplina il volontario singolo agisce direttamente e non in forma mediata. Conseguentemente, i comuni possono attuare l'art. 18 del dlgs 117/2017, per accollarsi gli oneri delle assicurazioni di responsabilità contro gli infortuni e civile verso terzi.

Ma che tipo di attività è quella prestata dal volontario singolo? Il parere evidenzia che trattasi di prestazione lavorativa di natura necessariamente occasionale, in quanto essa è libera da vincoli temporali e condizionamenti esterni.

Il parere in parola mette in luce che i rapporti con i soggetti del terzo settore, sia singoli cittadini, sia enti, non deve essere configurato come prestazione di servizi, ma come riconoscimento dell’utilità sociale svolta, in maniera “aggiuntiva e complementare alle ordinarie attività dell’apparato organizzativo all’interno del quale si inserisce quale strumento mai sostitutivo delle risorse umane normalmente destinate al servizio di utilità sociale prescelto dal volontario”.

Pertanto, la P.A. svolte un ruolo di “mero promotore e utilizzatore finale del servizio di volontariato”, ricorrendo a forme di collaborazione regolate con la sottoscrizione di convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale. 

Al fine di definire un quadro giuridico certo, la sezione autonomie ritiene che necessario che gli enti locali provvedano a regolare i loro rapporti con i volontari singoli con un regolamento “che disciplini le modalità di accesso e di svolgimento dell’attività in senso conforme alla normativa dettata per gli enti del Terzo settore”. Conseguentemente, il parere dei giudici contabili richiede che negli enti locali sia istituito un registro dei volontari, “le cui risultanza, se conformi ai criteri previsti per la tenuta dei registri in materia di volontariato, faranno fede ai fini della individuazione dei soggetti aventi diritti alla copertura assicurativa contro gli infortuni e le malattie nonché per la responsabilità civile per i danni cagionati a terzi conseguenti allo svolgimento dell’attività, con oneri a carico dell’ente locale in quanto beneficiario finale delle attività dei singoli volontari dallo stesso coordinate”.