Giustizia civile - Giustizia civile -  Andrea Castiglioni - 27/09/2017

Sanzioni amministrative e rapporti tra obbligato principale e solidale - Cass. SSUU 22082/2017

Le Sezioni Unite hanno composto un contrasto formatosi in tema di sanzioni amministrative; in particolare sulle conseguenze che l’estinzione dell’obbligazione di pagamento per l’obbligato principale può avere sull’obbligazione dell’obbligato solidale.

L’art. 6 della L. 689/1981 prevede casi di solidarietà, con l’autore della violazione, del proprietario (o usufruttuario, o titolare di diritto personale di godimento se trattasi di bene immobile) della cosa che è servita o era destinata a commettere la violazione.

Qualora l’obbligato solidale paghi la sanzione, ha diritto di regresso per l’intero nei confronti dell’autore della violazione (art. 6, ult. co.).

L’art. 14, ult. co., prevede che l’obbligazione di pagamento della somma si estingua qualora sia stata omessa la notificazione dell’accertamento nel termine di legge, in evidente sintonia con il diritto di difesa costituzionalmente garantito (art. 24 Cost.).

Il caso di specie vedeva quale responsabile della violazione un amministratore di società, e quale obbligato in solido ex art. 6 la società che egli amministrava. Accadeva inoltre che l’obbligo di pagamento dell’amministratore si estingueva per difetto di notificazione ex art. 14 ult. co., mentre invece era regolare nei confronti della società.

Il contrasto vedeva contrapporsi più orientamenti, che si distinguevano l’uno dall’altro a seconda del modo con cui s’intende qualificare il rapporto solidale, o più in generale la natura della responsabilità dell’obbligato solidale.

Anzitutto giova precisare che la figura dello “obbligato” solidale si distingue da quella di “responsabile” solidale. In questi casi non si pone, così come non si è mai posto, alcun problema di supposti effetti espansivi dell’eventuale estinzione di una delle posizioni. I co-responsabili sono titolari di posizioni autonome e tali devono rimanere, in quanto ad ognuno è attribuibile la responsabilità per il fatto illecito (“è pacifico, invece, che l’estinzione dell’obbligazione di un responsabile in solido non produca pari effetti estintivi dell’obbligazione gravante sugli altri responsabili solidali”; Cass. 9830/2000; Cass. 9557/1992).

Ciò detto, secondo un orientamento, la natura della responsabilità dell’obbligato solidale ex art. 6 è di garanzia, contro il pericolo di insolvenza da parte del responsabile della violazione (Cass. 3879/2012; Cass. 23871/2011; Cass. 26387/2008). Vi è quindi un rapporto di accessorietà tra le posizioni, con la conseguenza che l’estinzione, per qualsiasi motivo, della posizione dell’obbligato principale, esonera anche la posizione dell’obbligato solidale, non essendoci più motivo per cui il garante debba restare vincolato per un’obbligazione che non esiste più.

Secondo un altro orientamento, non vi è alcun legame tra le obbligazioni principale e solidale, avendo queste un rapporto esclusivamente con la P.A. creditrice (Cass. 4342/2013; Cass. SSUU 890/1994). A ciò si unisce l’opinione che la natura della responsabilità dell’obbligato solidale non sia di garanzia, bensì, abbia lo scopo di evitare che l’illecito resti impunito, secondo un “orizzonte punitivo-repressivo”, nei casi in cui non sia possibile punire, o anche solo identificare, il responsabile della violazione (Cass. 145/2015; Cass. 11643/2010; Cass. 24573/2006; Cass. 2780/2004; Cass. 4725/2004; Cass. 18389/2003; Cass. 7909/2002; Cass. 357/2000; Cass. 1986-1988/1997; Cass. 1979-1982/1997; Cass. 1969-1977/1997; Cass. 1960/1997; Cass. 1402/1997; Cass. 1114/1997; Cass. 590-606/1997; Cass. 558-573/1997; Cass. 172/1997).

È quest’ultimo l’orientamento a cui le Sezioni Unite aderiscono, confermando così l’autonomia dei vari livelli: quindi il rapporto indipendente con la P.A., da un lato, e il rapporto interno tra gli obbligati dall’altro (anche per affrontare la questione della sussistenza o meno del diritto di regresso).

La conseguenza è che l’eventuale estinzione dell’obbligo del responsabile della violazione, per omessa notifica ex art. 14 ult. co., non estingue l’obbligazione dell’obbligato solidale, il quale dovrà corrispondere la somma di denaro alla P.A..

Successivamente, in forza della sopra menzionata autonomia che caratterizza i rapporti, anche in caso di estinzione l’obbligato solidale che abbia pagato ha diritto di recesso verso il responsabile della violazione (obbligato principale) per l’intera somma.

Quest’ultimo approdo aderisce all’impostazione di Cass. SSUU 890/1994, secondo il quale il rapporto di solidarietà di cui all’art. 6 non risente delle vicende che occorrono al rapporto principale, distinguendosi infatti dalle omologhe previsioni degli artt. 196 e 197 c.p., che prevedono l’obbligo di altri soggetti “in caso di insolvenza” del condannato. Viene quindi disatteso l’orientamento (sostenuto da Cass. 7217/2009; Cass. 4507/2001; Cass. 1818/81; Cass. 1744/72; Cass. 1952/1971) che riteneva il regresso strutturalmente connesso alla sussistenza dell’obbligazione principale, tanto che il venir meno di questa impediva di poterlo esercitare.

Così non è più, sicché colui che ha pagato in solido può in ogni caso agire per il regresso dell’intera somma.

Pertanto, l’obbligazione del corresponsabile solidale è autonoma rispetto a quella dell’obbligato in via principale, per cui, non dipendendone, essa non viene meno nell’ipotesi in cui quest’ultima, ai sensi dell’art. 14, ultimo comma, legge n. 689/1981, si estingua per mancata tempestiva notificazione; con l’ulteriore conseguenza che l’obbligato solidale che abbia pagato la sanzione conserva l’azione di regresso per l’intero, ai sensi dell’ultimo comma del citato art. 6, verso l’autore della violazione, il quale non può eccepire, all’interno di tale ultimo rapporto che è invece di sola rilevanza privatistica, l’estinzione del suo obbligo verso l’Amministrazione”.