Pubblica amministrazione - Generalità, varie -  Redazione P&D - 10/08/2019

Sul non necessario vincolo dell’incentivo per le funzioni di cui all’art. 113 del d lgs 18 aprile 2016 n. 50 alle spese di investimento. - G.G.

Evoluzione normativo interpretativa e Imputazione dello stesso alle spese correnti in caso di appalti di forniture e di servizi.

La Corte dei conti sezione controllo Puglia con la sua delibera  52/2019/PAR del 22 maggio 2019, ha accertato interessanti principi relativamente a quanto sopra descritto.

Ricorda infatti che nella sua prima versione, l’art. 113 così disponeva “A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti» e «La disposizione di cui al presente comma si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione”.

Altresì vengono ricordate quella verifiche di carattere confermativo di una norma, quale quella sopra citata, che non ricomprende tra i procedimenti da incentivare quelli connessi alla alle attività di manutenzione ordinaria e straordinaria, “in quanto non presenti tra le attività elencate nell’art. 113 che, tra l’altro, fa espresso riferimento alle attività di programmazione della spesa per investimenti”.

La problematica che in questa sede riaffiora poi è relativa all’ultima parte del comma 2 dell’art. 113, la quale pur riconoscendo la possibilità di incentivare gli appalti di servizi e fornitura, non chiarisce se deve intendersi qualsiasi tipologia di appalto (relativo a spesa corrente o per investimenti) ovvero solo quello relativo alla spesa di investimento.

Su questo punto viene dunque effettuata un’interessante analisi che d’altra parte non può essere accantonata alla luce della oramai sopraggiunta omnicomprensività di tutti gli appalti pubblici estesa anche a beni e servizi.

La sezione effettua un’analisi, anche in chiave storico evolutiva, dalla entrata in vigore di detto art. 113 sino al tempo attuale con l’entrata in vigore anche del decreto legge 32/2019, successivamente convertito in legge.

Viene ancor più ricordato che, secondo il comma  5-bis dell’art. 113 (introdotto dalla legge 205/2017) gli incentivi fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture.

Interessante poi il passaggio con cui vengono riposte le seguenti analisi “prendendo atto del nuovo quadro regolatorio derivante dall’adozione del Codice dei contratti pubblici, la deliberazione n. 7/SEZAUT/2017/QMIG ha stabilito che gli incentivi ex art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 devono essere inclusi nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’art. 1, comma 236, della l. n. 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), stante la loro differenza rispetto agli incentivi alla progettazione ex art. 93, comma 7-ter del d.lgs. n. 163/2006 («il compenso incentivante previsto dall’art. 113, comma 2, del nuovo codice degli appalti non è sovrapponibile all’incentivo per la progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, oggi abrogato. È anzi precisato nella legge delega (art. 1, comma 1, lett. rr, l. n. 11/2016), che tale compenso va a remunerare specifiche e determinate attività di natura tecnica svolte dai dipendenti pubblici, tra cui quelle della programmazione, predisposizione e controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto “escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione” (…) nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale)»); l’orientamento è stato ribadito dalla deliberazione n. 24/SEZAUT/2017/QMIG;”.

Ancora la Corte rileva:
“successivamente, l’inserimento nell’art. 113 del comma 5-bis (alla stregua del quale gli incentivi fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture) ha indotto la Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 6/SEZAUT/2018/QMIG) a ritenere che l’allocazione in bilancio degli incentivi tecnici così stabilita «ha l’effetto di conformare in modo sostanziale la natura giuridica di tale posta, in quanto finalizzata a considerare globalmente la spesa complessiva per lavori, servizi o forniture, ricomprendendo nel costo finale dell’opera anche le risorse finanziarie relative agli incentivi tecnici»; conseguentemente, gli incentivi ex art. 113 del d.lgs. n. 50/2016 nel testo così modificato dalla l. n. 205/2017 non sono soggetti al vincolo posto al trattamento economico accessorio dei dipendenti degli enti pubblici dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017;”

A questo punto ed entrando nel merito in particolare ai lavori di manutenzione (ordinaria) che in realtà sono da ascrivere alla categoria dei servizi, la sezione ricorda che “il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta la loro configurabilità «non più solo come spesa finalizzata ad investimenti, ma anche come spesa di funzionamento e, dunque, come spesa corrente»; in tal senso depone l’introduzione del comma 5-bis dell’art. 113 ad opera della l. n. 205/2017” e dunque “ non vi sono motivi ostativi ad includere fra le attività tecniche incentivabili quelle connesse con lavori di manutenzione.”.

Dunque viene riconosciuta la funzione dell’incentivo quale elemento volto a  “stimolare, valorizzare e premiare i diversi profili, tecnici e amministrativi, del personale pubblico coinvolto nelle fasi del procedimento di spesa, dalla programmazione all’esecuzione del contratto, consentendo l’erogazione degli incentivi anche per gli appalti di servizi e forniture rientranti nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici» (deliberazione n. 2/SEZAUT/2019/QMIG) e di «accrescere efficienza ed efficacia di attività tipiche dell’amministrazione, passibili di divenire economicamente rilevanti nella misura in cui producono risparmi in termini di rispetto dei tempi e di riduzione di varianti in corso d’opera» (Sez. reg. contr. Toscana, delib. n. 186/2017/PAR, richiamata dalla delib. n. 2/SEZAUT/2019/QMIG); a fronte di tale finalità ispiratrice, che invera il principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) e quelli dell’art. 1 della l. 7.8.1990, n. 241, non sembra esserci spazio per alcuna distinzione relativa alla tipologia di appalto e alla natura, corrente o di investimento, della spesa che lo finanzia.”.

Si rimanda infine alla deliberazione di cui le parti precedenti costituiscono una sintesi sui singoli punti ivi contenuti.