Pubblica amministrazione - Pubblica amministrazione -  Gabriele Gentilini - 19/11/2020

Sul numero programmato di cui al d lgs 264/1999, Tar Lazio, sez. III, 11 marzo 2019, n. 3187

Nella oramai indefinibile congerie di contenziosi che nella storia ultraventennale è andata via via consolidandosi a fronte dell'istituzione dei numeri programmati ex d lgs 264/1999 - sia a livello nazionale che locale - si riporta nel seguito l'interessante pronuncia del giudice amministrativo del Lazio per il quale l’istituzione del numero programmato non potrebbe essere legittimato dall’eventuale necessità didattica di limitare il numero dei discenti che possono accedere alle lezioni in questione, al dichiarato fine di garantire adeguati standard formativi.

E’ vero, concede il TAR Lazio, che in questa fattispecie il diritto allo studio viene in considerazione sotto due aspetti, potenzialmente confliggenti tra di loro: da un lato, rispetto alla posizione degli aspiranti che, a causa del numero di accessi programmato, non possono liberamente immatricolarsi al predetto corso di laure; e, d’altro lato, rispetto a coloro che, già immatricolati, avrebbero diritto ad ottenere una formazione del livello più elevato che l’Ateneo possa loro assicurare con riferimento a standard predeterminati.

E tuttavia, sussistendo la necessità di operare un bilanciamento dei due contrapposti interessi di cui si è detto, le misure attuate sul piano applicativo mediante i provvedimenti di chiusura dell’accesso al corso di laurea, risultano penalizzare soltanto uno dei due detti poli di interesse, ovvero quello di coloro che aspirerebbero a fare ingresso nel corso di laurea in questione al fine di assicurarsi il futuro professionale cui –al pari di coloro che già vi sono immatricolati- ambiscono.

Conclude infatti che  premesso che la materia (come sopra si è detto) attiene al concreto esercizio del diritto allo studio, costituzionalmente garantito, ritiene il Collegio che non potrebbe legittimare i provvedimenti gravati neppure l’eventuale necessità didattica di limitare il numero dei discenti che possono accedere alle lezioni in questione al dichiarato fine di garantire adeguati standard formativi, atteso che, in questa fattispecie, il diritto allo studio viene in considerazione sotto due aspetti, potenzialmente confliggenti tra di loro: da un lato, rispetto alla posizione degli aspiranti che, a causa del numero di accessi programmato, non possono liberamente immatricolarsi al predetto corso di laure; e, d’altro lato, rispetto a coloro che, già immatricolati, avrebbero diritto ad ottenere una formazione del livello più elevato che l’Ateneo possa loro assicurare con riferimento a standard predeterminati.

E, sussistendo la necessità di operare un bilanciamento dei due contrapposti interessi di cui si è detto, le misure attuate sul piano applicativo mediante i provvedimenti impugnati risultano penalizzare soltanto uno dei due detti poli di interesse, ovvero quello di coloro che aspirerebbero a fare ingresso nel corso di laurea in questione al fine di assicurarsi il futuro professionale cui –al pari di coloro che già vi sono immatricolati- ambiscono.

Questa unilateralità della scelta non può dirsi conforme alla disposizione dell’art. 34 comma III della Costituzione, per cui il raggiungimento dei gradi più alti degli studi è riservato ai “capaci e meritevoli” con le modalità conformate (in questo caso) dall’art. 2 della legge n. 264 del 1999.

Occorre inoltre ricordare l'istituzione della didattica a distanza in via d'emergenza con il dPCm 4 marzo 2020 che ha imposto la chiusura alle università, per contenere la diffusione dell’epidemia sars Covid–19, facendo forzatamente ricorso  alla didattica a distanza  e così ad investire in modo massivo in risorse tecnologiche per favorire l’erogazione della didattica in questa modalità, permanendo, nella continuità degli effetti della grave pandemia, in un costante ricorso alla didattica erogata in modalità mista, a distanza ed in presenza, situazione questa che ha consentito di riflettere anche da parte il giudice amministrativo di ultima istanza  (Consiglio di Stato, Sez. VI sed. giurisdizionale, n. 01641/2020 reg. prov. cau. n. 02487/2020 reg. ric. del 2 aprile 2020)  che, anche in considerazione del rilevato ed effettivo accrescimento del fabbisogno da parte del sistema sanitario nazionale in ordine alle esigenze di cura di molto aumentate con la pandemia, per cui parrebbe non più ipotizzabile un problema di minore o insufficiente offerta formativa per inadeguata ricettività strutturale, dal momento che è ormai esplicitamente consentita una più efficace ed economica didattica a distanza, utile a sostituire, se unita ad idonea dotazione tecnologica, la frequenza ai corsi e alle esercitazioni svolti in modalità frontale: le Università in particolare sono autorizzate a predisporre corsi ed esami on line e non solo per il periodo dell'emergenza Covid 19 come prevede il Dpcm del 4 marzo scorso.

 Segue il testo della sentenza.

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SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12506 del 2017, proposto da: xxxxxxxxxxxxxxxx;

contro xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx  ed xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx;

nei confronti xxxxxxxxxxxxxx non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

  • del D.M. n. 270/2004 e del Decreto del MIUR del 16.03.2007 (Gazzetta Ufficiale N. 155 del 6 luglio 2007);
  • - del D.M. n. 544 del 31.10.2007;
  • del D.M. n. 1059 del 23 dicembre 2013 e del D.M. n. 47 del 30 gennaio 2013, con i relativi allegati, anche nella parte in cui subordinano l’istituzione del numero chiuso a problemi di “numerosità” meglio descritti in atti e non ai requisiti di cui alla Legge n. 264/1999;
  • del Decreto Ministeriale n. 270/2004 e del Decreto Ministeriale n. 509/1999, anche nella parte in cui vengono assunti come criterio per l’istituzione del numero chiuso e di tutti i motivi di cui in atti e del successivo Decreto Ministeriale 31.10.2007 con particolare riferimento all’art. 7 comma II per i motivi di cui in atti e nella parte in cui consente la programmazione degli accessi per il corso di laurea di cui in causa;
  • del Decreto Ministeriale 12 dicembre 2016, n. 987 (Decreto autovalutazione, accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio e valutazione periodica) e successive modifiche e integrazioni richiamato nel bando e del DM n. 285 del 3 febbraio 2017 e del D.M. 8 febbraio 2017 n. 60;
  • - del Bando di ammissione al Corso di Laurea Magistrale in Psicologia Applicata, Clinica e della Salute a.a. 2017/2018 (Repertorio n. 495/2017, Prot. n. 26690 del 21/07/2017);
  • - del Decreto di approvazione atti e della relativa graduatoria di merito pubblicata in pari data per il concorso di ammissione al corso di laurea magistrale in Psicologia Applicata, Clinica e della Salute anno accademico 2017/2018 (Repertorio n. 695/2017, Prot. n. 35919 del 03/10/2017) e della relativa graduatoria di merito allegata e dell’elenco dei candidati ammessi al concorso;
  • - del Provvedimento di ripartizione dei candidati nelle aule di svolgimento della prova pubblicato sul sito dell’Università degli Studi dell’Aquila in data 12/09/2017;
  • - del primo scorrimento pubblicato sul sito dell’Università degli Studi dell’Aquila in data 17/10/2017 con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti; del secondo scorrimento pubblicato sul sito dell’xxxxxxxxxxxx in data 27/10/2017 con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti; del terzo scorrimento pubblicato sul sito dell’xxxxxxxxxxxxxx in data 06/11/2017 con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti; del quarto scorrimento pubblicato sul sito dell’xxxxxxxxxxxxxxxx in data 15/11/2017 con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti e comunque di ogni successivo scorrimento anche ad oggi non conosciuto; - del Verbale del Senato Accademico dell’xxxxxxxxxxxxxx n. 3 relativo all’Adunanza tenutasi in data 21 marzo 2017 e dei relativi allegati con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti; - del Verbale del Consiglio di Area Didattica di Psicologia dell’xxxxxxxxxxxxxx n. 45 del 22 giugno 2017 e dei relativi allegati con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti;
  • - del Regolamento Didattico di Ateneo dell’xxxxxxxxxxx;
  • del Regolamento Didattico del Corso di Studio di Psicologia Applicata, Clinica e della Salute (Classe LM-51 delle Lauree Magistrali in Psicologia) e dei relativi allegati; - del Decreto Rettorale repertorio n. 443/2017, prot. n. 24571 del 6 luglio 2017 “Bando del concorso di ammissione al corso di laurea Magistrale in Psicologia Applicata, Clinica e della Salute a.a. 2017/2018”, poi sostituito con il bando di ammissione al Corso di Laurea Magistrale in Psicologia Applicata, Clinica e della Salute a.a. 2017/2018 (Repertorio n. 495/2017, Prot. n. 26690 del 21/07/2017) a seguito del Verbale del Consiglio di Area Didattica di Psicologia n. 46 del 17 luglio 2017;
  • - di tutti i verbali della prova redatti dalla Commissione anche quelli non conosciuti e/o non pubblicati con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti;
  • - del diniego anche tacito all’accesso in atti dell’Ateneo; del diniego anche tacito e/o l’e-mail di riscontro all’istanza di autotutela che segue al provvedimento vittorioso del Consiglio di Stato (Ordinanza del Consiglio di Stato, sez. VI, 4 aprile 2017, n. 1403) e del riscontro anche tacito dell’Ateneo;
  • - di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, anche non conosciuto, rispetto a quelli sopra indicati ed anche non conosciuto con particolare riferimento alla parte in cui, anche interpretata, istituisce l’accesso programmato per il corso di laurea di cui trattasi e comunque impedisce l’immatricolazione dei ricorrenti, e anche per le varie deliberazioni non note degli organi accademici dell’Ateneo e per tutti i motivi in atti; per l’accertamento del diritto di parte ricorrente all’iscrizione, presso l’xxxxxxxxxxxxx, al Corso di Laurea Magistrale in Psicologia Applicata, Clinica e della Salute, a.a. 2017/2018; per la condanna in forma specifica ex art. 30, comma 2, c.p.a. delle Amministrazioni intimate all’adozione del relativo provvedimento di ammissione al corso di laurea per cui è causa nonché, ove occorra e, comunque, in via subordinata, al pagamento delle relative somme, con interessi e rivalutazione, come per legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di xxxxxxxxxxx e di xxxxxxxxxxxxx; Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2018 il dott. Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori lxxxxxxxxx;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

  1. – Con il ricorso in esame, notificato il 4 dicembre 2017 e depositato il successivo giorno 14, i ricorrenti, tutti studenti prossimi alla laurea triennale presso l’Ateneo resistente, ambiscono all’immatricolazione al corso di laurea Magistrale in “Psicologia applicata, clinica e della salute” presso l’Ateneo resistente nell’anno accademico 2017\2018, per proseguire nel loro iter di studi e formazione con la successiva laurea biennale, che, sino all’anno accademico 2016\2017 non prevedeva l’accesso a numero programmato, hanno impugnato il bando in epigrafe e gli atti presupposti e conseguenti, mercè i quali l’Università dell’Aquila ha posto norme per l’ammissione al corso di laurea in Psicologia applicata, clinica e della salute.
  2.  La questione è stata già affrontata dalla Sezione con la sentenza n. 9253\2018 pubblicata l’11 settembre 2018 in controversia identica, che ha visto quale parte resistente proprio l’Ateneo aquilano nell’anno accademico 2016\2017: a tale pronunzia il Collegio intende fare utile riferimento ai sensi dell’art. 74 c.p.a. per emettere sentenza in forma semplificata.
  3. In via preliminare deve tuttavia essere disattesa l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse sollevata dai ricorrenti stessi, i quali allegano di essere stati frattanto iscritti, in forza della favorevole ordinanza cautelare n. 1010\2018 di questa Sezione, al corso di laurea magistrale ambito.

Invero, come la Sezione ha ripetutamente affermato in numerose sentenze (compreso il citato precedente): - la teoria dell’assorbimento invocata dai ricorrenti appare legata esclusivamente al tentativo di risolvere di volta in volta situazioni contingenti, legate alla discrasia temporale fra giudizio cautelare e giudizio di merito; - non risulta neppure pertinente il riferimento di parte ricorrente all’art. 4, comma 2-bis del D.L. n. 115 del 2005 a mente del quale “2-bis. Conseguono ad ogni effetto l'abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove d'esame scritte ed orali previste dal bando, anche se l'ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela”, disposizione introdotta nella assai diversa materia delle “….disposizioni in materia di abilitazione e di titolo professionale”, inestensibile analogicamente alla procedura selettiva per test indetta dall’xxxxxxxxxxxxxx ai fini dell’accesso al corso universitario a numero programmato locale, ostandovi l’art. 12, comma 2, delle disposizioni preliminari al codice civile, secondo cui “se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materia analoghe…”, mentre qui non è dato rinvenire una lacuna normativa in senso tecnico atteso che il Legislatore e l’Autorità amministrativa a livello di normazione secondaria hanno semplicemente ritenuto di non considerare, nel presente ambito materiale, la protezione degli interessi di coloro che siano stati legittimamente esclusi dalla procedura per il mancato ottenimento del punteggio richiesto nella selezione e che abbiano beneficiato, in via interinale, degli effetti, per definizione provvisori, della ammissione con riserva ottenuta in sede cautelare; - inoltre l’art. 4, comma 2-bis del D.L. n. 115 del 2005 si riferisce altresì a procedure di tipo idoneativo nelle quali non viene in considerazione un numero limitato di posti disponibili, da assegnare sulla base di una procedura comparativo-selettiva.

4. – Tanto premesso, occorre passare all’esame del ricorso nel merito.

Risulta fondato il primo motivo, con cui i ricorrenti denunziano a carico degli atti impugnati (in sintesi) la violazione della normativa costituzionale ex art. 2-3-4-33-34-97 Cost., in quanto non sarebbe possibile l’istituzione della programmazione degli accessi nella laurea biennale, formandosi diversamente un inaccettabile “imbuto” alla “coda” della programmazione, ed inoltre non sussisterebbero le condizioni ex art. 2 I comma della lege n. 264\1999 per programmare gli accessi, ossia a) corsi di laurea per i quali l’ordinamento didattico preveda l’utilizzazione di laboratori ad alta specializzazione, di sistemi informatici e tecnologici o comunque di posti studio personalizzati; b) corsi di diploma universitario per i quali l’ordinamento didattico preveda l’obbligo di tirocinio come parte integrante del percorso formativo, da svolgere presso strutture diverse dall’ateneo; ai corsi o alle scuole di specializzazione individuate dai decreti attuativi delle disposizioni di cui all’art. 17, comma 95, L. 15.05.1997 n. 127 e successive modificazioni.

Ed invero, come affermato nello specifico precedente citato, oltre che in altre decisioni della Sezione rese in analoga fattispecie (sebbene non relative all’xxxxxxxx, cui si fa riferimento ex art. 74 c.p.a. (sentenza n. 11106\2017), non è possibile prefigurare un potere degli Atenei di istituire corsi di laurea a numero programmato al di fuori delle ipotesi poste dall’art. 2 della legge n. 264\1999. E’ noto, infatti, che con la sentenza n. 383 del 1998 la Corte Costituzionale ha espressamente affermato che “L'accesso ai corsi universitari è materia di legge”. In particolare, per quanto qui interessa, il Giudice delle leggi ha stabilito che “Secondo la Costituzione, l'ordinamento della pubblica istruzione è dunque unitario ma l'unità è assicurata, per il sistema scolastico in genere, da "norme generali" dettate dalla Repubblica; in specie, per il sistema universitario, in quanto costituito da "ordinamenti autonomi", da "limiti stabiliti dalle leggi dello Stato". Gli "ordinamenti autonomi" delle università, cui la legge, secondo l'art. 33 della Costituzione, deve fare da cornice, non possono considerarsi soltanto sotto l'aspetto organizzativo interno, manifestantesi in amministrazione e in normazione statutaria e regolamentare. Per l'anzidetto rapporto di necessaria reciproca implicazione, l'organizzazione deve considerarsi anche sul suo lato funzionale esterno, coinvolgente i diritti e incidente su di essi. La necessità di leggi dello Stato, quali limiti dell'autonomia ordinamentale universitaria, vale pertanto sia per l'aspetto organizzativo, sia, a maggior ragione, per l'aspetto funzionale che coinvolge i diritti di accesso alle prestazioni.” Ed è innegabile che “…l'organizzazione dell'università, come servizio pubblico, da una parte, coinvolge diritti costituzionali della persona umana come il diritto alla propria formazione culturale (art. 2 della Costituzione) e quello alle proprie scelte professionali (art. 4 della Costituzione), a sua volta mezzo essenziale di sviluppo della personalità (sentenza n. 61 del 1965) e, dall'altra parte, implica decisioni pubbliche d'insieme, inerenti alla determinazione delle risorse necessarie per il funzionamento delle istituzioni scolastiche in genere e universitarie in specie, che influisce sulle prestazioni da esse erogabili. La conclusione che ne deriva è che i criteri di accesso all'università, e dunque anche la previsione del numerus clausus, non possono legittimamente risalire ad altre fonti, diverse da quella legislativa”.

Alla luce di questa premessa, che impone una fonte legislativa per l’istituzione del numero chiuso ex art. 2 della legge n. 264\1999, si deve considerare l’esito dell’istruttoria ordinata dal Collegio con ordinanza n. 340\2018 relativa all’acquisizione del verbale della seduta n. 3\2017 del Senato Accademico del 21 marzo 2017 e del verbale del Consiglio di Area didattica di Psicologia n. 45 del 22 giugno 2017, da cui non risulta alcun modo che l’Ateneo abbia considerato la necessità di dotare il corso di laurea magistrale in oggetto dei requisiti specifici di cui alla norma primaria di riferimento, rappresentata dall’art. 2 della legge n. 264 del 1999.

Inoltre, premesso che la materia (come sopra si è detto) attiene al concreto esercizio del diritto allo studio, costituzionalmente garantito, ritiene il Collegio che non potrebbe legittimare i provvedimenti gravati neppure l’eventuale necessità didattica di limitare il numero dei discenti che possono accedere alle lezioni in questione al dichiarato fine di garantire adeguati standard formativi, atteso che, in questa fattispecie, il diritto allo studio viene in considerazione sotto due aspetti, potenzialmente confliggenti tra di loro: da un lato, rispetto alla posizione degli aspiranti che, a causa del numero di accessi programmato, non possono liberamente immatricolarsi al predetto corso di laure; e, d’altro lato, rispetto a coloro che, già immatricolati, avrebbero diritto ad ottenere una formazione del livello più elevato che l’Ateneo possa loro assicurare con riferimento a standard predeterminati.

E, sussistendo la necessità di operare un bilanciamento dei due contrapposti interessi di cui si è detto, le misure attuate sul piano applicativo mediante i provvedimenti impugnati risultano penalizzare soltanto uno dei due detti poli di interesse, ovvero quello di coloro che aspirerebbero a fare ingresso nel corso di laurea in questione al fine di assicurarsi il futuro professionale cui –al pari di coloro che già vi sono immatricolati- ambiscono.

Questa unilateralità della scelta non può dirsi conforme alla disposizione dell’art. 34 comma III della Costituzione, per cui il raggiungimento dei gradi più alti degli studi è riservato ai “capaci e meritevoli” con le modalità conformate (in questo caso) dall’art. 2 della legge n. 264 del 1999.

5. – In conclusione il ricorso è fondato, e va accolto.

6. –In considerazione del rigetto dell’eccezione di improcedibilità del gravame sollevata dagli stessi ricorrenti, le spese possono essere compensate.

P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), accoglie il ricorso in epigrafe, e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.