Pubblica amministrazione - Generalità, varie -  Redazione P&D - 07/11/2019

Tar Lazio n. 13888 del 26 aprile 2019, sulla configurabilita delle Poste Italiane Spa quale organismo di diritto pubblico e rimessione alla CGUE-Gabriele Gentilini

Ritorna sulla materia l’ordinanza in questione, tematica piuttosto intricata che ipotizza anche un’ipotetica non configurabilità della società di che trattasi quale organismo di diritto pubblico.
Si legge nel provvedimento giudiziario amministrativo che  “Su  tale  questione,  rappresentata  nell’ottica  di  un  generalizzato  non  assoggettamento  di Poste  Italiane  s .p .a.  al  codice  degli  appalti  –  per  contratti  non  riconducibili  al  servizio postale  in  senso  stretto  –  sono  già  stati  prospettati  alla  Corte  di  Giustizia  dell’Unione Europea,  con  ordinanza  collegiale  n.  7778  del  12  luglio  2018,  dubbi  di  conformità  alla normativa  comunitaria,  sulla  base  delle  direttive  vigenti  e  di  precedenti  pronunce  della medesima Corte. …. Deve  infatti  essere  valutata,  in  primo  luogo ,  l’attinenza  dell’oggetto  contrattuale  in esame  non tanto  ai  settori, attualmente  definiti “speciali”  e  disciplinati  dagli  articoli  114  e seguenti del codice dei contratti pubblici (d.lgs . 18 aprile 2016, n. 50, Parte II, Titolo VI, Capo  I),  quanto  piuttosto  ai  settori  che  continuano  a  definirsi  “esclusi….dall’ambito  di applicazione  oggettiva”  del  medesimo  codice  (d.lgs .  cit.,  Parte  I,  Titolo  II,  articoli  4  e seguenti), ma il cui affidamento deve comunque avvenire – ex art. 4 cit., sostanzialmente riproduttivo  dell’art.  27  del  precedente  codice  degli  appalti,  approvato  con  d.lgs .  n.  163 del  2006  –  “nel  rispetto  dei  principi  di  economicità,  efficacia,  imparzialità,  parità  di  trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica”.
Si legge ancora tra le considerazioni in diritto espresse nell’ordinanza che “l’attinenza  della procedura di gara di cui trattasi ad un settore formalmente “escluso”,  ma non  “estraneo”  al  codice  degli  appalti,  tuttavia,  non  incide  sulla  giurisdizione  del  giudice amministrativo ,  implicando  l’art.  4 del d.lgs .  n. 50 del 2016  – come  già  l’art.  27 del d.lgs . n.  163  del  2006  –  una  procedura  negoziata,  idonea  ad  assicurare  il  rispetto  dei  criteri enunciati,  a  fronte  dei  quali  sussistono  interessi  legittimi,  rimessi  in  via  generale  alla cognizione del predetto giudice (cfr . anche, per il principio , Corte Cost., 6 luglio 2004, n. 204);  deve  considerarsi  devoluta  al  giudice  ordinario ,  invece,  l’attività  contrattuale esclusivamente  privatistica,  posta  in  essere  da  soggetti,  in  alcun  modo  tenuti  alle  regole  dell’evidenza  pubblica  (cfr .  in  tal  senso ,  dopo  alcune  originarie  oscillazioni giurisprudenziali,  Cons.  Stato ,  Ad.  Plen.,  1  agosto  2011,  n.  16;  Cons.  Stato ,  sez.  VI,  16 luglio 2015, n. 3571; Cons . Stato , sez. IV , 9 novembre 2015, n. 5091; TRGA del Trentino Alto  Adige,  sezione  autonoma  di  Bolzano,  24  ottobre  2013,  n.  299;  TAR  Lombardia, Milano,  sez.  I,  28  luglio  2008,  n.  3048;  TAR  Lazio ,  Roma,  sez.  II,  5  marzo  2014,  n. 2550). ……  Non  è,  dunque,  l’og getto  contrattuale  in  sé  (anche  ove  escluso  dall’integrale applicazione  delle  norme  codicistiche)  che  può  sottrar re  la  controversia  in  esame  alla giurisdizione  del  giudice  amministrativo ,  ma  –  seguendo  l’impostazione  della  citata pronuncia  n.  16  del  2011  dell’Adunanza  Plenaria,  nonché  della  successiva giurisprudenza  consolidata  –  deve  accertarsi  al  riguardo  che  la  gara  non  sia  indetta  da un’Amministrazione aggiudicatrice (comunque tenuta al rispetto dei principi del Trattato  a  tutela  della  concorrenza),  ovvero  –  in  presenza  di  una  stazione  appaltante  che  abbia carattere  di  impresa  pubblica  (o  di  soggetto  privato  titolare  di  un  diritto  di  esclusiva)  e operi nei settori speciali – che la gara stessa sia “strumentale”, in rapporto a tali settori.”

Dopo le varie ulteriori considerazioni si legge che “Ad  avviso  del  Collegio ,  la  qualificazione  di  Poste  Italiane  s .p .a.  come  organismo  di diritto pubblico appare  difficilmente confutabile  (quanto  meno se  deve  farsi  riferimento – come il dato testuale della norma suggerisce – al relativo momento istitutivo). ….
L’attuale  società  per  azioni  risulta  controllata  per  una quota  pari  al.  29,26%  dal  Ministero  dell’Economia  e  delle  Finanze,  per  il  35%  da  Cassa Depositi e  Prestiti e  per la  restante  quota da investitori  privati;  la  stessa  – pur operando , oltre  che  nel  settore  dei  ser vizi  postali,  anche  in  ambito  finanziario ,  assicurativo  e  di telefonia  mobile,  in  regime  di  concorrenza  –  è  in  ogni  caso  tuttora  concessionaria  del cosiddetto  ser vizio  postale  universale  (che  implica  la  fornitura  obbligatoria  –  con correlativi  esborsi  statali  a  parziale  copertura  degli  oneri  –  di  ser vizi  essenziali  di consegna  di  lettere  e  pacchi,  ad  un  prezzo  controllato ,  a  tutti  i  Comuni  italiani,  come dimostra  il  preannuncio  di  una  procedura  di  infrazione  da  parte  della  Commissione Europea,  in  presenza  della  decisione  di  non  recapitare  più  la  posta  a  4.000  Comuni,  in quanto  ser vizio  ritenuto  non  remunerativo;  cfr .  anche  al  riguardo  Cons.  Stato ,  sez.  III, 27  maggio  2014,n.  2720).”
Afferma ulteriormente:
“Non  può  non  ritenersi,  pertanto ,  che  la  società  in  questione,  dotata  di  personalità giuridica,  sia  stata  istituita  per  soddisfare  interessi  generali,  a  carattere  non  industriale  o commerciale,  direttamente  riconducibili  alla  libertà  di  corrispondenza  e  ad  ogni  altra for ma di  comunicazione,  garantiti  dall’art.  15  della  Costituzione  e  sanciti  anche  a  livello comunitario (requisiti sub 1 e 2 degli organismi di diritto pubblico). Quanto  al  concorrente  requisito  n.  3,  va  ricordato  come  all’assetto  proprietario  di maggioranza  –  che  fa  capo  al  Ministero  dell’Economia  (ex  Ministero  del  T esoro),  che nomina  il  Consiglio  di  Amministrazione  –  si  affianchino  il  controllo  e  la  vigilanza  del Ministero  dello  Sviluppo  Economico  (che  ha  accorpato  quello  delle  Comunicazioni)  e della  Corte  dei  Conti;  il  Collegio  dei  revisori  è  composto  da  tre  membri  effettivi  e  tre supplenti, interamente designati dalle medesime Amministrazioni di riferimento (cfr . art. 4  d.l.  n.  487/1993  cit).  L’Autorità  per  le  Garanzie  nelle  Comunicazioni  (A GCOM)  è inoltre  competente  per  l’adozione  di  provvedimenti  regolatori  in  materia  di  qualità  e caratteristiche del ser vizio universale, disciplinato peraltro da contratto di programma, in cui controparte del gestore postale è il Ministero dello Sviluppo Economico. Sussistono  dunque,  sul  piano  soggettivo ,  sufficienti  elementi  per  qualificare  la  società Poste Italiane come organismo di diritto pubblico ,  come definito dal già ricordato art. 3, comma  26,  del d.lgs .  12  aprile  2006,  n. 163  (ora  art.  3,  comma  1,  lettera  “d”  del d.lgs .  n. 50  del  2016).  In  termini  sostanzialmente  conformi,  peraltro ,  si  è  espressa  in  più occasioni  la  giurisprudenza  (Cons .  Stato ,  sez.  VI,  2  marzo  2001,  n.  1206  e  24  maggio 2002,  n.  2855;  Cons.  Stato ,  sez.  III,  n.  2720/2014  cit.,  oltre  alle  ricordate  pronunce dell’Adunanza Plenaria nn. 13, 14, 15 e 16 del 2016.).”
Ricorda l’ordinanza che: “Appare  d’altra  parte  evidente  come  l’elemento  fondante  dell’organismo  di  diritto pubblico  sia  appunto  quello ,  riconducibile  alla  rilevanza  degli  interessi  generali perseguiti, in rapporto ai quali – anche qualora la gestione fosse produttiva di utili – non può  venire  meno  una  funzione  amministrativa  di  controllo ,  da  intendere  come possibilità  di  condizionamento  aziendale,  anche  in  ter mini  di  scelta  maggioritaria  degli amministratori,  chiamati  a  perseguire  deter minati  obiettivi  di  qualità  del  ser vizio  (in  tal senso  depone  il  carattere  espressamente  disgiunto  dei  requisiti,  di  cui  al  punto  “c”  del ricordato art.  3, comma 1, lettera  “d”, del codice degli appalti: cfr .  anche Cass.  SS.UU .,  7 aprile 2010, n. 8225).”
“E’  propria  dell’Amministrazione,  infatti,  la  cura  concreta  di  interessi  della  collettività, che  lo  Stato  ritiene  corrispondenti  a  ser vizi  da  rendere  ai  cittadini  e  che  pertanto ,  anche ove  affidati  a  soggetti  esterni  all’Apparato  amministrativo  vero  e  proprio ,  debbono comunque  rispondere  a  corretti  parametri  gestionali,  sul  piano  dell’imparzialità,  del buon  andamento  e  della  trasparenza.  In  tale  ottica,  gli  organismi  in  questione  sono ricompresi  fra  le  “amministrazioni  aggiudicatrici”  e,  in  quanto  tali,  vengono  richiamati  sia nella  parte  prima  che  nella  parte  seconda  del  Codice,  come  soggetti  tenuti  alle  regole dell’evidenza  pubblica  per  i  propri  contratti,  di  modo  che  –  ove  tali  contratti,  per  il relativo  oggetto ,  non  rientrino  fra  quelli  riconducibili  ai  settori  speciali  –  appare ragionevole ritenere che cambi soltanto  la  specifica normativa di riferimento (dalla parte seconda  alla  parte  prima  del  Codice),  ma  non  anche  l’applicabilità  del  Codice  stesso, estesa,  come  già  ricordato ,  anche  ai  settori  esclusi:  chiarissima,  in  tal  senso ,  è  la  già richiamata  pronuncia  dell’Adunanza  Plenaria  del  Consiglio  di  Stato  n.  16  del  2011,  che circoscrive  la  possibilità  di  concludere  contratti  –  “estranei”  a  detto  Codice  e  rimessi  alla cognizione  del  giudice  ordinario  –  alle  imprese  pubbliche.”
Seguono le ulteriori affermazioni nella riportata ordinanza.