Legislazione e Giurisprudenza, Servizi sociosanitari, volontariato -  Santuari Alceste - 2015-08-25

ASP E COMUNI: LA COMPARTECIPAZIONE AL PAGAMENTO DELLE RETTE DI RICOVERO – Corte Conti FVG 100/15 – Alceste SANTUARI

Da tempo, si dibatte sull"obbligo dei comuni di intervenire a coprire le rette nelle case di riposo

Si ritiene che sussista un obbligo "a prescindere" degli enti locali

La Corte dei conti friulana stabilisce alcuni limiti e condizioni

Il tema relativo alla compartecipazione dell"utenza ai costi dei servizi sociosanitari, previsti ed erogati direttamente dagli enti locali ovvero da altri soggetti appositamente accreditati/autorizzati dalla P.A., ha assunto un particolare rilievo, in specie:

  1. a causa della progressiva contrazione delle risorse pubbliche destinate ai servizi in oggetto;
  2. in forza dell"incremento della domanda di servizi individualizzati;
  3. a seguito dell"applicazione del sistema ISEE.

Ancorché non si tratti di un tema sconosciuto nel nostro ordinamento giuridico, rimangono ampie "zone grigie" nell"individuazione dei criteri e dei parametri da utilizzare per definire tale compartecipazione, anche in ragione delle competenze riconosciute in capo agli enti locali (Regioni e Comuni). Le prime hanno la responsabilità di definire i requisiti per l"accreditamento dei servizi socio sanitari, i criteri di accesso agli stessi, nonché le relative tariffe da riconoscere ai soggetti erogati. Ai secondi, e in forma crescente nell"ambito della gestione delle funzioni associate in materia socio-assistenziale e socio-sanitaria, è attribuita la funzione di provvedere all"accesso alle prestazioni, ed in particolare alle prestazioni agevolate.

Allo scopo, i Comuni approvano appositi Regolamenti, finalizzati a determinare il quomodo ed il quantum della compartecipazione degli utenti al costo dei servizi. Tuttavia, i Regolamenti comunali presentano aspetti di criticità e profili di illegittimità, atteso che essi, spesso, prevedono una generica e generale compartecipazione degli utenti commisurata al reddito famigliare, così come risultante dalla dichiarazione ISEE, indipendentemente dalla natura, sia essa socio-sanitaria ovvero socio-assistenziale, del servizio erogato. Parimenti, i Regolamenti comunali spesso regolano un"azione di rivalsa nei confronti dei soggetti "tenuti agli alimenti", nel caso in cui il diretto utente non fosse in grado, con le proprie provvidenze, di soddisfare il livello di compartecipazione richiesto dalle strutture ospitanti, comprese le ASP. Queste ultime, non raramente, sottoscrivono con gli utenti, anzi con i famigliari dello stesso, un "contratto di ingresso" volto a disciplinare, inter alia, i casi in cui i famigliari medesimi sono tenuti ad integrare ovvero a sostituire in toto l"incapacità di pagamento da parte dell"ospite.

L"incremento delle controversie legali insorte circa l"effettivo obbligo in capo ai famigliari di contribuire ai costi dei servizi socio-sanitari, l"aumentata incapacità delle strutture ospitanti di recuperare i crediti maturati nei confronti degli utenti e dei loro famigliari, l"aumentata attenzione nei confronti della sostenibilità finanziaria dei servizi socio-sanitari, nonché l"incertezza relativa alla esatta qualificazione giuridica da attribuire al c.d. "contratto di ingresso" in struttura costituiscono elementi sufficienti per riflettere sulla impostazione e sui contenuti degli strumenti fino ad oggi impiegati.

In forza del dpcm 5 dicembre 2013, n. 159, che ha riformulato l"ISEE e in ragione dell"obbligo per i comuni di esercitare anche la funzione sociale in forma aggregata, risulta necessario analizzare gli spazi di intervento riconosciuti in capo alle Regioni e ai Comuni, nonché alle strutture ospitanti, affinché si possano definire modelli, procedure e azioni efficaci capaci, da un lato, di salvaguardare l"erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) e dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) e, dall"altro, di consentire la sostenibilità finanziaria dei servizi erogati.

La Corte dei Conti - sez. regionale controllo per il Friuli Venezia, con la deliberazione 12 agosto 2015, n. 100/2015/PAR è intervenuta sul delicato tema riguardante l"estensione dell"obbligo incombente sui Comuni di integrare le rette di degenza dei propri cittadini ricoverati in Aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) che risultino sprovvisti dei mezzi per farvi fronte direttamente.

Come è noto, si tratta di una materia complessa ed articolata, caratterizzata da una pluralità di interventi, spesso frammentari, finalizzati, da un lato, ad identificare gli obblighi di assistenza in capo al Comune, in quanto ente territoriale più prossimo agli assistiti, e, dall"altro, orientati a delineare gli aspetti finanziari connessi al ricovero, anche presso le Aziende pubbliche di servizi alla persona.

In via preliminare, vale la pena ricordare che la Sezione regionale, proprio con riferimento alle ex IPAB trasformate in ASP, richiamando una propria deliberazione del 5 febbraio 2015, n. FVG/27/2015/PAR e un orientamento espresso dalla Corte costituzionale con la sentenza del 20 giugno 2012, n.161, ha ribadito che "le Aziende pubbliche di servizi alla persona, costituite a seguito della trasformazione delle ex IPAB, vanno ricomprese nel complesso della finanza pubblica allargata e risultano sottoposte ai vincoli di contenimento della finanza pubblica".

I giudici contabili hanno richiamato la legislazione regionale (cfr. art. 42 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6), che regola la compartecipazione al costo delle prestazioni. La norma stabilisce che "la compartecipazione degli utenti al costo dei servizi e delle prestazioni trova applicazione da parte dei Comuni con riferimento alla situazione economica del richiedente ovvero del suo nucleo familiare, secondo gli indirizzi fissati dalla Giunta regionale, al fine di assicurarne l'omogenea applicazione territoriale. In ordine alla valutazione della situazione economica, gli indirizzi di cui al comma 1 adattano alla realtà regionale le determinazioni del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109 (Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell'articolo 59, comma 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449)".

La Sezione ricorda che trattasi di una disposizione normativa che già era contenuta nell'art. 25, comma 1, della legge 8 novembre 2000, n. 328, in base al quale "ai fini dell'accesso ai servizi disciplinati dalla presente legge, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130".

I richiami alla legislazione nazionale e regionale, a giudizio della Sezione, servono per comprendere che il legislatore non ha intesto escludere i privati che usufruiscono dei servizi sociali dalla contribuzione ai costi per le prestazioni ricevute, ancorando tuttavia il loro impegno economico alla situazione economico-patrimoniale che li caratterizza (si veda, al riguardo, l"ISEE).

Giova ricordare che per quanto riguarda i ricoveri presso le ASP, l"art. 6, comma 4, legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), che ai fini del pagamento delle rette, prevede che "per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il Comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all'eventuale integrazione economica".

Analogamente, per quanto attiene alla legislazione regionale del Friuli Venezia Giulia, l"art. 4, comma 5, l.r. 31 marzo 2006, n. 6, prevede che "l'assistenza alle persone per le quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali rimane di competenza del Comune nel quale esse hanno la residenza prima del ricovero". Si aggiunga che il successivo comma 6 del medesimo articolo stabilisce che "per gli interventi e i servizi di cui al presente articolo spetta il diritto di rivalsa nei confronti del Comune di residenza".

Alla luce delle su richiamate disposizioni normative, in uno con una interpretazione giurisprudenziale costante, i giudici contabili hanno riconosciuto che l"ordinamento giuridico nazionale configura chiaramente in capo al Comune di ultima residenza un onere di contribuzione alla retta di ricovero dovuta, qualora le risorse dell'assistito, o di eventuali soggetti che si siano spontaneamente resi garanti, non risultino sufficienti a consentire la copertura della spesa.

Tuttavia, la Sezione di controllo non sembra stabilire un onere a carico degli enti locali generalizzato. Al contrario, i giudici contabili friulani indicano le seguenti due condizioni affinché il comune possa essere chiamato ad integrare la retta di ricovero:

a) deve trattarsi di un ricovero necessario (in quanto nel caso di ricovero facoltativo, vale a dire derivante dalla pura scelta dell'interessato o di altri soggetti privati, si instaura un rapporto di natura squisitamente privatistica tra il ricoverato e la struttura ospitante);

b) deve potersi avere una previa informativa, al fine di poter accertare la ricorrenza dei presupposti richiesti dalla legge e predisporre le risorse necessarie per l'integrazione, totale o parziale, delle rette (infatti, l"intervento economico del Comune ha natura sussidiaria, in quanto gli oneri del ricovero gravano innanzitutto sull'assistito e su coloro che, eventualmente, abbiano un impegno al riguardo).

In forza dei su richiamati presupposti, la Sezione tende ad escludere l"intervento comunale nel caso di assistiti che spontaneamente (e senza valide ragioni medico-sanitarie) scelgano il ricovero o che volontariamente protraggano la loro permanenza in una ASP anche quando le circostanze iniziali che hanno determinato la necessità del ricovero vengano meno.

Non appare inoltre configurabile l"intervento comunale qualora gli assistiti ammessi al ricovero dispongano di redditi di importo superiore a quello corrispondente alle rette di degenza dovute.

Infine, per quanto riguarda il comune, l"intervento finanziario che l"ente locale è chiamato a deliberare non necessariamente deve essere pieno, potendo manifestarsi anche solo in forma limitata. Ai fini dell"esatta quantificazione dell"impegno economico dell"ente locale si dovrà considerare anche la disponibilità eventualmente fornita da altri soggetti a contribuire alle spese di degenza.



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