Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Redazione P&D - 2015-01-10

COMPENSAZIONE IN O.S.A., TRA NUOVO E VECCHIO ART. 92 C.P.C. – Trib. Palmi 917/2014 – Massimiliano ALBANESE

- Doveroso l"esercizio del potere di autotutela della P.A., a fronte di valide ragioni del cittadino

- In caso di O.S.A., la mancata costituzione in giudizio non esime dalla condanna alle spese

- Prospettive tra nuovo e vecchio testo dell"art. 92 c.p.c.

In materia di opposizione a sanzione amministrativa – proposta ai sensi del combinato disposto degli artt. 204/bis C.d.S., 22 e 23 della Legge 24/11/1981 n. 689 – se le ragioni addotte dal cittadino risultano fondate, poiché la Pubblica Amministrazione non avrebbe dovuto costringerlo a ricorrere alla giurisdizione, per veder riconosciuto il proprio diritto, il mancato esercizio del potere di autotutela merita di essere indirettamente "sanzionato", attraverso la condanna alle spese del giudizio civile.

E" questo il principio recentemente applicato dal Tribunale di Palmi, in funzione di giudice d"appello avverso pronuncia del locale Giudice di Pace, con la Sentenza 25 novembre 2014 n. 917, resa nel giudizio n. 922/2013 R.G. promosso contro la Prefettura di Reggio Calabria, nella quale è stato ritenuto che – indipendentemente dalla novella dell"art. 92 c.p.c., introdotta con il D.L. 132/2014 conv. in L. 162/2014 – il comportamento processuale della Pubblica Amministrazione che, pur non costituendosi formalmente in giudizio, riconosca sostanzialmente la fondatezza delle ragioni del cittadino, non è idoneo ad escluderne la soccombenza, poiché il mancato annullamento in autotutela delle sanzioni impugnate costringe il cittadino ad agire giudizialmente, sostenendo i relativi oneri difensivi, che sono pienamente risarcibili in quanto conseguenza dell"esercizio di un diritto costituzionalmente garantito (art. 24 Cost.).

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La fattispecie concreta, esaminata dal Tribunale calabrese, ha ad oggetto alcuni ricorsi avverso sanzioni amministrative, riuniti in unico giudizio, proposti a seguito di notifica dei verbali di violazione delle norme del Codice della Strada elevati nei confronti di un soggetto terzo, a  cui la ricorrente aveva in precedenza venduto il proprio autoveicolo.

All"atto dell"accertamento, il soggetto trasgressore aveva dichiarato di essere l"effettivo proprietario del veicolo, acquistato senza provvedere alla trascrizione nel Pubblico Registro Automobilistico del relativo passaggio di proprietà: non a caso, una delle contestazioni aveva avuto ad oggetto propriamente la violazione dell"art.  94 comma III e IV C.d.S.

Pur a fronte di tali dichiarazioni del trasgressore e dei conseguenti provvedimenti sanzionatori, la ricorrente era stata comunque anch"essa sanzionata, in applicazione del principio di solidarietà previsto dall"art. 196 C.d.S.

Erano stati quindi proposti ricorsi giudiziali avverso tutte le sanzioni notificate, motivati sulla base dei principi giurisprudenziali alla stregua dei quali la mancata trascrizione nel P.R.A., del trasferimento di proprietà di un veicolo, non incide sulla validità né è requisito di efficacia del relativo contratto, avendo le risultanze di tale registro valore di mera presunzione, superabile con qualsiasi mezzo di prova (ex pluribus, Cass. Civ., Sez. III, sent. 26/10/2009 n. 22605), che non rende la vendita inopponibile all"Autorità amministrativa competente ad applicare la sanzione (Cass. Civ., Sez. I, sent. 15/04/1992 n. 4565), la quale dovrebbe anzi ritenersi tenuta ad accertare, ai fini dell"applicazione del principio di solidarietà con il trasgressore, l"effettiva titolarità della proprietà del veicolo, secondo le comuni regole civilistiche.

Il G.d.P. adito – preso atto che la Prefettura, pur non comparendo in udienza, aveva fatto pervenire alla Cancelleria un fax, nel quale aveva espresso "parere favorevole all"archiviazione parziale" dei verbali nei confronti della ricorrente – aveva quindi accolto in pieno tutti i ricorsi, compensando – come spesso avviene (sic ! ) – le spese del giudizio.

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La  ricorrente   proponeva   pertanto  appello, chiedendo la riforma del capo della sentenza in cui il G.d.P. aveva disposto la compensazione delle spese, poiché non conforme all"orientamento giurisprudenziale maggioritario secondo cui, laddove il cittadino sia stato assoggettato ad una sanzione senza che ne ricorressero i presupposti in fatto, dovendo quindi far valere in giudizio il proprio diritto soggettivo, accollan-dosene le relative spese, la statuizione con cui il giudice compensa le spese, sulla base di "giusti motivi" ammessi dalla vecchia formulazione dell"art. 92 c.p.c., non sorretti in motivazione da specifiche argomentazioni giuridiche (come richiesto da Cass. civ., SS.UU., sent. 30/07/2008 n. 20598), rappresenta una determinazione del tutto arbitraria, che si traduce in una lesione dell"effettività della tutela giurisdizionale (Cass. civ., Sez. II, sent. 26/09/2007 n. 20061).

Il Tribunale di Palmi, accogliendo in pieno il ragionamento della difesa della ricorrente, ha rilevato che «la motivazione con cui il giudice di prime cure ha espressamente ritenuto di compensare le spese di lite "stante la mancata costituzione in giudizio dell"Amministrazione resistente" non integra la "gravi ed eccezionali ragioni", previste dal testo dell"art. 92 c.p.c. applicabile ratione temporis […] : la mera contumacia della parte convenuta non comporta infatti alcun effetto sugli oneri di allegazione e prova che incombono sull"attore e non esonera il giudice dall"applicare, nella pronuncia sulle spese, l"ordinario criterio della soccombenza, imposto dalla norma citata».

Correttamente il giudice d"appello ha dato atto in sentenza dell"intervento della novella, introdotta con il Decreto Legge 12/09/2014 n. 132, convertito con modificazioni dalla Legge 10/11/2014 n. 162, il cui art. 13 ha modificato il secondo comma dell"art. 92 c.p.c. : secondo la nuova formulazione di tale articolo, la compensazione può ora essere disposta, oltre che nel caso di soccombenza reciproca, solo nel caso della «assoluta novità della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti», e non già al ricorrere delle più generiche «altre gravi ed eccezionali ragioni, esplicitamente indicate nella motivazione», fino ad oggi previste dal vecchio testo della norma.

Poiché la disposizione de qua produce i suoi effetti decorsi 30 giorni dall"entrata in vigore della legge di conversione (11 novembre 2014), essa non era applicabile al giudizio oggetto della sentenza in commento, introdotto anteriormente: a modesto parere di chi scrive, tuttavia, l"intervento legislativo de quo merita il plauso degli interpreti, poiché potrebbe concretamente contribuire a prevenire il ricorrere di situazioni come quella oggetto della decisione in esame, riducendo drasticamente il potere di compensazione delle spese ed esaltando, per contro, il principio della soccombenza, troppo spesso disapplicato dalla giurisdizione  di  pace  in  materia di opposizioni a sanzioni amministrative.

Meritevole di attenzione appare l"ulteriore evidenziazione cui, nella fattispecie, ha dato corso il Tribunale calabrese: «anche tenendo conto del complessivo comportamento processuale della Prefettura convenuta, che – pur non costituendosi nel giudizio di primo grado – aveva fatto pervenire dichiarazione di sostanziale riconoscimento della fondatezza delle ragioni di opposizione, la stessa amministrazione deve ritenersi soccombente, avendo dato causa alla lite, senza peraltro mai procedere in via di autotutela all"annullamento delle contestazioni e delle relative sanzioni».

Ne è conseguita la condanna al pagamento delle spese di entrambi i gradi del giudizio, che pare configurare una sorta di indiretta "sanzione" per il negligente comportamento posto in essere nella specie da parte della Pubblica Amministrazione, ictu oculi contrario ai principi di "imparzialità" e "buon andamento" cui, invece, dovrebbe risultare sempre e comunque orientato (art. 97 Cost.).

Di tali principi, l"istituto dell"autotutela – introdotto dal D.P.R. 27/03/1992 n. 287 (oggi abrogato) ed attualmente disciplinato dalle norme  del Decreto Legge 30/09/1994 n. 564, convertito con modificazioni dalla Legge 30/11/1994 n. 656 e successivamente integrato dalla Legge 18/02/1999 n. 28 – costituisce certamente un rilevante portato, che «trova la sua ratio nella opportunità di risolvere in via breve, senza intervento dell"Autorità Giudiziaria, problematiche per le quali l"apertura del contenzioso si tradurrebbe in dannosa ed inutile oziosità»: infatti, «l"Amministrazione non è legittimata ad "invadere" la sfera personale del cittadino gratuitamente imponendogli, di fatto, iniziative ed impugnative che non trovino causa nel suo comportamento». A fronte dell"illegittimità di un provvedimento sanzionatorio «la correzione dell"atto errato è attesa legittima del cittadino. Ha diritto questi a leggere nel "potere", di cui al DPR 287/92, un "dovere" da parte dell"Amministrazione di riconsiderare il proprio operato». Alla luce  di ciò, «non può sorger dubbio che l"Amministrazione, verificata la veridicità della circostanza (indebito), "debba" procedere, recitando il mea culpa, a correzione, come impegno giuridico ed etico, verso il cittadino oltre che a tutela della stessa Amministrazione. Al destinatario dell"atto non può non riconoscersi il diritto a restare indenne di fronte all"illegittima pretesa dell"atto "non dovuto", indipendentemente dalla circostanza che l"abbia opposto o meno. Non si ritiene giuridicamente corretto, in tale caso, intendere "facoltativo" l"intervento correttivo in autotutela: il non esercizio della facoltà della correzione farebbe vacillare ogni considerazione d"imparzialità dell"Amministrazione» (cfr G. SBRESCIA, v. presid. Comm. Trib. Prov.le di Napoli, "Il diritto del cittadino sul potere di autotutela dell"Amministrazione Pubblica", in riv. "Spia al Diritto" n. 06/2014).

L"entrata in vigore del nuovo testo dell" art. 92 c.p.c., con il conseguente incremento delle probabilità di condanna alle spese del giudizio in capo alla Pubblica Amministrazione, nel caso  di ricorsi fondati su ragioni che potevano essere valutate già in sede di autotutela, dovrebbe finalmente indurre i funzionari responsabili delle varie Amministrazioni ad una profonda riflessione circa la ratio, l"utilità e la portata di tale istituto.

(link al TESTO INTEGRALE DELLA SENTENZA)

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