Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2013-09-19

COMUNI E CONSORZI PER LACQUISTO DI ENERGIA – Corte Conti Piemonte 306/13 – Alceste SANTUARI

La Corte conti sez. regionale di controllo per la Regione Piemonte, con delibera 13 agosto 2013, n. 306 (delibera n. 306/2013/SRCPIE/PAR) è intervenuta sull"adesione da parte di un comune ad un consorzio costituito da più enti pubblici per l'acquisto in comune, l'approvvigionamento, la distribuzione e la ripartizione di fonti energetiche presenta natura strumentale agli interessi e alle finalità dei consorziati.


Si tratta di un settore, quello del mercato elettrico, la cui specifica disciplina legislativa contempla espressamente la possibilità per le pubbliche amministrazioni di partecipare a consorzi, al fine di agevolarne l'accesso al mercato liberalizzato dell'energia (si veda al riguardo l"art. 25, l. n. 488/1999 e la successiva Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in funzione attuativa, del 18 settembre 2000). Tuttavia, l"adesione del comune deve "fare i conti" con le previsioni limitative poste dal d.l. n. 95/2012 (spending review).

Sul tema, preme evidenziare che la Corte costituzionale, nella sentenza 236/2013 (cfr. contributo pubblicato su questo sito), ha riconosciuto che gli enti locali possono procedere all'accorpamento degli enti strumentali esistenti anche mediante l'istituzione di un nuovo soggetto, adesione alla quale può essere assimilata l"adesione ad un consorzio già costituito - purché sia rispettato l'obiettivo della riduzione complessiva dei costi relativi al loro funzionamento in misura non inferiore al 20%.

Infatti, nel caso di specie il comune ha chiesto se l"eventuale adesione ad un consorzio costituito per l"acquisto in comune, l"approvvigionamento, la distribuzione, la ripartizione di fonti energetiche e attività connesse, contrasti con l"art. 9 commi 1 e 6 del D.L. n. 95/2012 conv. in L. n. 135/2012.

Prima di esaminare la risposta che i giudici contabili piemontesi hanno fornito alla richiesta sottoposta alla loro attenzione dal comune istante, si ritiene opportuno ricordare che:

-) l"art. 14, comma 27 D.L. 31 maggio 2010 n. 78 conv. in L. 30 luglio 2010 n. 122, poi sostituito dall"art. 19 D.L. 6 luglio 2012 n. 95 conv. in L. 7 agosto 2012 n. 135, ha individuato le funzioni fondamentali dei comuni, che, in ossequio al successivo comma 28, sono obbligatoriamente esercitate in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti;

-) la norma sopra citata prevede che sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:

a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché' la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione; h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) polizia municipale e polizia amministrativa locale; l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché' in materia di servizi elettorali e statistici, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale.

-) il D.L. n. 95/2012 conv. in L. n. 135/2012 (art. 9, sulla "Razionalizzazione amministrativa, divieto di istituzione e soppressione di enti, agenzie e organismi") ha inoltre disposto, al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, che le regioni, le province e i comuni sopprimano o accorpino o, in ogni caso, assicurino la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che, alla data di entrata in vigore del D.L., esercitino, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione (comma 1) Nel seguente comma 1 bis, tali disposizioni sono dichiarate non applicabili alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali;

-) il comma 6 vieta agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione;

-) il comma 7 fa salvo il divieto, contenuto nell"art. 14 comma 32 D.L. n. 78/2010 conv. in L. n. 122/2010, di costituire società per i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti e il correlativo obbligo di messa in liquidazione le società già costituite ovvero di cessione delle relative partecipazioni;

I giudici contabili, richiamando un precedente parere su tematica analoga (cfr. Corte dei Conti Friuli Venezia Giulia, par. n. 91/2012), si soffermano anche sull"art. 1 comma 7 e dall"art. 4 comma 7 del citato D.L. n. 95/20012. L"art. 1 comma 7 prevede che le amministrazioni pubbliche, fermo restando quanto previsto dall"art. 1 commi 449 e 450 L. n. 296/2006 e dall"art. 2 comma 574 L. n. 244/2007, relativamente alle seguenti categorie merceologiche: energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. La stessa norma, peraltro, fa salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai predetti corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio.

L"art. 4 comma 7 prevede che, al fine di evitare distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori nel territorio nazionale, a decorrere dal 1° gennaio 2014 le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le stazioni appaltanti, gli enti aggiudicatori e i soggetti aggiudicatori di cui al D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. Codice dei contratti pubblici), nel rispetto dell'articolo 2, comma 1 del citato decreto acquisiscono sul mercato i beni e servizi strumentali alla propria attività mediante le procedure concorrenziali previste dal ridetto decreto legislativo, salve le ipotesi di acquisizione in via diretta di beni e servizi mediante le convenzioni richiamate dal medesimo comma.

Una volta richiamate le disposizioni che devono informare l"acquisto sul mercato di beni e servizi da parte della P.A., nel parere in parola la Corte dei Conti piemontese evidenzia che, attesi gli scopi del consorzio in questione (1. l"acquisto in comune, l"approvvigionamento, la distribuzione, la ripartizione di fonti energetiche, in conformità alla normativa nazionale e comunitaria, anche mediante la stipulazione di contratti di fornitura con qualsiasi produttore, distributore o grossista, sia in Italia che all"estero, per conto dei consorziati; 2. la prestazione di servizi di assistenza e consulenza tecnica ai consorziati funzionale alla ottimizzazione delle fonti energetiche utilizzate dagli enti e dalle imprese; 3. la costituzione o la partecipazione ad organismi (associativi, consortili, societari) con soggetti aventi le stesse finalità; 4. il coordinamento della propria attività con quella di altri organismi aventi il medesimo oggetto), esso non appare inquadrabile fra i consorzi amministrativi di cui all"art. 31 TUEL, deputati alla "gestione associata di uno o più servizi" o "l"esercizio associato di funzioni". La Corte dei conti ritiene invece che il consorzio cui il comune intende aderire, in quanto "piuttosto finalizzato a svolgere attività strumentali agli interessi e alle finalità dei consorziati" debba essere qualificato alla stregua di una "centrale di acquisto di energia, nell"ottica di un"ottimizzazione della capacità contrattuale degli enti consorziati".

I giudici contabili, con riferimento ai vincoli disposti nel d.l. n. 95/2012, ribadiscono che gli stessi "hanno evidente finalità deflattiva della spesa connessa a tali strutture spesso inutili e foriere di costi ingenti" e, in questo senso, la Corte fa esplicito riferimento – come ricordato in apertura di questo contributo – alla recente sentenza della Corte Costituzionale 24 luglio 2013, n. 236). Conseguentemente, la previsione vincolistica introdotta dal d.l. n. 95/2012 deve essere interpretata nel senso che "il divieto di istituire nuovi enti strumentali opera solo nei limiti della necessaria riduzione del 20 per cento dei costi relativi al loro funzionamento. Vale a dire che, se, complessivamente, le spese per «enti, agenzie e organismi comunque denominati» di cui ai commi 1 e 6 del citato art. 9, resta al di sotto dell"80 per cento dei precedenti oneri finanziari, non opera il divieto di cui al comma 6. Una siffatta interpretazione, costituzionalmente orientata, si rende necessaria anche per consentire agli enti locali di dare attuazione al comma 1 mediante l"accorpamento degli enti strumentali che svolgono funzioni fondamentali o conferite. In tal modo, infatti, gli enti locali potranno procedere all"accorpamento degli enti strumentali esistenti anche mediante l"istituzione di un nuovo soggetto, purché sia rispettato l"obiettivo di riduzione complessiva dei costi" (sent. Corte cost. n. 236/13).

Si tratta pertanto di collocare l"adesione del Comune richiedente al consorzio in questione nel quadro dalle disposizioni vincolistiche di cui all"art. 1 comma 7 e all"art. 4 comma 7 del D.L.

n. 95/2012, con particolare riguardo alla necessità del rispetto delle norme sui contratti pubblici e di cui all"art. 9 del medesimo decreto così come costituzionalmente interpretato, sempreché, ovviamente, realizzi le finalità previste dal quadro normativo in materia di mercato dell"energia, tra cui la convenienza economica (cfr. la citata Direttiva del 18 settembre 2000).

Da ultimo, si sottolinea che i giudici contabili, avuto particolare riguardo alla possibilità, compresa nell"oggetto sociale, che il consorzio costituisca o partecipi ad organismi (associativi, consortili, societari) con soggetti aventi le stesse finalità, hanno ritenuto che "l"adesione da parte del Comune ad un consorzio che mantenga tale possibilità nell"oggetto sociale si presterebbe ad una elusione della normativa, cui sopra s"è fatto cenno, che vieta agli enti locali di ridotte dimensioni di costituire società e li obbliga a dismettere le partecipazioni." In altri termini, la Corte dei Conti piemontese metta in guardia dall"utilizzare uno strumento, qualificabile sotto forma di consorzio tra enti pubblici, allo specifico scopo di operare nel perimetro delle facoltà concesse dal settore energetico per by-passare i divieti posti in capo agli enti locali dal d.l. n. 95/2012.



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