Legislazione e Giurisprudenza, Servizi sociosanitari, volontariato -  Santuari Alceste - 2016-01-14

COMUNI E ISTITUZIONE DI NUOVE FARMACIE – Cons. St. 22/2016 – Alceste SANTUARI

Sull"istituzione di nuove farmacie ex art. 11 d.l. 1/2012

Il comune è legittimato a deliberare l"istituzione di nuove farmacie

Prassi e non norme cogenti per la delimitazione del territorio

Una farmacista aveva impugnato davanti al T.A.R. Basilicata gli atti comunali e rispettivamente regionali relativi all"istituzione di tre nuove farmacie in applicazione del decreto legge n. 1/2012, art. 11, ed alla indizione del concorso per la loro assegnazione. Il ricorso è stato respinto dal T.A.R. Basilicata con sentenza n. 47/2014.

Contro la sentenza è stato proposto appello.

La prima questione in causa riguarda il fatto che il Comune ha deliberato l"istituzione delle nuove farmacie oltre il termine asseritamente perentorio imposto dall"art. 11 del decreto legge n. 1/2012 (trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione).

I giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto al riguardo di evidenziare che "appare evidente che l"intenzione del legislatore non era quella di delimitare nel tempo il potere del Comune, bensì quello di sollecitarne l"esercizio. La sanzione prevista per la eventuale inosservanza del termine non era la decadenza, bensì l"insorgere della competenza sostitutiva della Regione (con l"ulteriore potere sostitutivo del Governo qualora la Regione rimanga a sua volta inadempiente). La norma deve essere ragionevolmente interpretata nel senso che se il Comune delibera oltre la scadenza del termine, ma prima che la Regione abbia esercitato il potere sostitutivo, l"atto è pienamente valido, in quanto è raggiunto – sia pure con qualche ritardo - lo scopo voluto dal legislatore. Su questo punto questa Sezione si è già pronunciata in casi analoghi (cfr. sentenza 30 maggio 2014, n. 2800), e si tratta di princìpi generalmente condivisi nell"applicazione delle norme che prevedono competenze sostitutive in caso di inerzia dell"organo titolare della competenza primaria."

Una seconda questione trattata nell"atto di appello riguarda l"asserita genericità della indicazione dell"ambito territoriale assegnato ad una delle tre nuove farmacie, quella che più direttamente incide sugli interessi della ricorrente. Secondo la ricorrente le indicazioni, in quanto sprovviste dell"usuale elenco delle strade corrispondenti alla linea perimetrale, sono da considerarsi assolutamente inidonee allo scopo.

Al riguardo, il Consiglio di Stato ha sottolineato che in ordine "al modo di delimitare il territorio assegnato ad una sede farmaceutica, non esistono norme cogenti, ma solo prassi più o meno consolidate. La prassi più diffusa, in effetti, è quella della elencazione delle strade corrispondenti alla linea perimetrale, ma niente vieta che si usino tecniche diverse purché idonee allo scopo."

I giudici amministrativi hanno ritenuto che il riferimento operato dal Comune nella deliberazione di istituzione delle nuove sedi farmaceutiche a due piani urbanistici "appare più che sufficiente a conferire conoscibilità e certezza alla delimitazione del territorio assegnato alla nuova farmacia." In argomento, ha precisato il Consiglio di Stato "non pertinente la tesi della sentenza impugnata, secondo cui nella nuova disciplina conseguente al decreto legge n. 1/2012 non sarebbe più necessaria una puntuale delimitazione delle sedi farmaceutiche."

Degna di nota la valutazione che i giudici di Palazzo Spada hanno svolte circa il parametro di una farmacia ogni 3300 abitanti stabilito dalla normativa vigente: esso – hanno ribadito i giudici amministrativi – "è dettato dalla legge solo ai fini della determinazione del numero complessivo di farmacie spettanti al Comune, e non anche al fine di dimensionare con precisione le aree assegnate alle singole sedi farmaceutiche. Invero, gli utenti sono sempre liberi di rivolgersi a qualsivoglia farmacia, non essendo tenuti a servirsi di quella territorialmente competente secondo la loro residenza."

Come a dire, nel contesto della pianificazione e programmazione ex ante delle sedi farmaceutiche, non esiste una sorta di "dovere" dei cittadini di servirsi della sede più prossima, in quanto i cittadini-utenti mantengono tutto il diritto di recarsi laddove risulti più "conveniente" (non nel senso economico) alle loro esigenze (spostamenti, lavoro, abitudini, ecc.).

Da ultimo, parti ricorrenti hanno lamentano la mancata acquisizione dei pareri (necessari ma non vincolanti) dell"Azienda Sanitaria Locale e dell"Ordine provinciale dei farmacisti. Al riguardo, il Consiglio di Stato ha segnalato che "l"art. 1 della legge n. 475/1968, come modificato dal decreto legge n. 1/2012, dice che i due organismi debbono essere "sentiti", ma non dà ulteriori prescrizioni riguardo a come i pareri debbano essere chiesti e rispettivamente formulati." Ne consegue che, nel caso di specie, "si potrebbe prospettare la tesi che l"autorità procedente e deliberante (il Comune) possa limitarsi a informare i due enti dell"avvìo del procedimento, invitandoli a far presenti specifiche esigenze, richieste e suggerimenti, riservandosi poi le determinazioni di sua competenza."

In alternativa, hanno rimarcato i giudici "si può sostenere che il Comune non possa limitarsi a questo, ma debba sottoporre ai due enti una proposta definita, in modo che essi possano formulare le loro obiezioni e controproposte di cui il Comune terrà conto pur non essendone vincolato." E" questo il caso del Comune in parola, poiché esso ha "sottoposto ai due enti una proposta specifica, di fatto quella che poi è stata trasfusa nella delibera conclusiva."

Il consiglio comunale ha conclusivamente, dando per acquisiti i pareri dei due organismi consultati, nel convincimento – non espresso ma trasparente – che si dovessero interpretare come non contrari alla proposta. E ciò – a giudizio del Collegio – deve far ritenere la delibera comunale legittima.

Sembra opportuno segnalare che il Consiglio di Stato, a riguardo del parere che la norma richiede all"Ordine dei farmacisti e all"azienda sanitaria locale, ha richiamato il fatto che tale richiesta "non fa di questi ultimi i titolari di un potere di concertazione o co-decisione, ma semplicemente attribuisce loro la facoltà di rappresentare esigenze e formulare proposte." E ciò è stato prescritto in quanto – continuano i giudici – "la legge presuppone – e non senza motivo – che l"uno e l"altro degli organismi, ciascuno per quanto di propria competenza, in ragione della propria attività quotidiana e del rapporto con il territorio (l"A.S.L. con le sue strutture di servizio, l"Ordine in quanto rappresentativo di tutti i farmacisti) dispongano di conoscenze, esperienze e sensibilità che li mettono in grado di dare un utile contributo alle decisioni di competenza del Comune. Sempre che, beninteso, si ritengano interessati a farlo."

In altre parole, sono i due organismi consultati che hanno il compito di fornire elementi di conoscenza e di giudizio al Comune - riguardo alle esigenze del territorio e del servizio sanitario – e non viceversa. Senza contare che i dati di fatto più rilevanti, come la distribuzione della popolazione sul territorio e la dislocazione delle farmacie esistenti, sono di comune dominio.

Il Collegio ha osservato che se i due organismi avessero avuto qualche osservazione critica ovvero obiezione alla proposta formulata dal Comune "non avrebbero mancato di farlo. D"altra parte, il procedimento doveva essere concluso sollecitamente (la ricorrente anzi si è lamentata che sia stato fatto in ritardo) e anche sotto questo profilo il Comune era legittimato a ritenere esaurita la fase consultiva in presenza di risposte evasive, per di più giunte dopo che vi era già stata una preliminare consultazione informale nel corso della quale non era emersa alcuna controindicazione."

In particolare, avuto riguardo al ruolo dell"azienda sanitaria locale, i giudici hanno evidenziato che "nel sistema di cui all"art. 1 della legge n. 475/1968 ed all"art. 13 del d.P.R. n. 1275/1971, l"autorità sanitaria è tenuta a pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione al trasferimento di una farmacia all"interno della zona di pertinenza, solo in quanto ve ne sia una formale richiesta contenente, fra l"altro, la precisa indicazione dei nuovi locali (è intuitivo che in mancanza di tale indicazione l"autorità sanitaria non è in grado di prendere posizione)." Conseguentemente, "quella generica manifestazione di intenti non obbligava il Comune a tenerne conto nella fase di aggiornamento della pianta organica ai sensi del decreto legge n. 1/2012."

Dall"analisi sintetica della sentenza de qua emerge, ancora una volta, confermato il pieno e legittimo ruolo del comune quale ente rappresentativo di istanze collettive sul territorio, capace di interpretare, alla luce dei parametri e caratteristiche della popolazione indicate dalla legge, se e come intervenire al fine di facilitare (rectius: promuovere) la fruibilità e l"esigibilità di un livello essenziale di assistenza quale è l"assistenza farmaceutica.



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