Legislazione e Giurisprudenza, Appalti -  Santuari Alceste - 2015-05-03

COMUNI: SERVIZIO SOCIO-EDUCATIVO E LEGGE 328/2000 – Corte Conti Lombardia 169/15 – Alceste SANTUARI

La l. 328/2000 ha disciplinato il sistema integrato di interventi e servizi sociali

La l. 328/2000 ha attribuito ai comuni la titolarità delle funzioni dei servizi sociali a rete

La Corte dei conti Lombardia ha affermato che il servizio socio-educativo rientra nelle funzioni disciplinate dalla l. 328/2000

Un sindaco della provincia di Bergamo ha richiesto alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per la Lombardia di pronunciarsi sulla gestione e quindi affidamento del servizio socio-educativo, avuto particolare riguardo alla corretta applicazione delle norme sugli acquisti di beni e servizi da parte dell"ente locale. Nello specifico, il comune istante ha fatto presente quanto segue:

  1. l"art. 23 ter, comma 1, del D.L. n. 90/2014 convertito in legge n. 114/2014, ha stabilito che le disposizioni di cui al comma 3 bis dell"art. 33 del codice di cui al D. Lgs. 163/2006, entrano in vigore dal primo gennaio 2015 quanto alla acquisizione di beni e servizi ed il primo luglio 2015, quanto all"acquisizione di lavori;
  2. l"art. 33, comma 33 bis del citato codice degli appalti, stabilisce che i comuni non capoluogo di provincia procedono all'acquisizione di lavori, beni e servizi nell'ambito delle unioni dei comuni di cui all'articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56;
  3. in alternativa, gli stessi comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento;
  4. l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture non rilascia il codice identificativo gara (CIG) ai comuni non capoluogo di provincia che procedano all'acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione degli adempimenti previsti dalla suddetta disposizione di legge;
  5. l"art. 6 della legge 328/2000 reca la disciplina dell"accreditamento come una delle modalità preferenziali per la regolazione dei rapporti tra fornitori, committenti e utenti del nuovo sistema di welfare;
  6. per analogia la normativa sanitaria e sociosanitaria e più specificamente il D. Lgs. 502/92, il D. Lgs. 517/93, la L.R. 31/97, la L.R. n. 1/2000 e in particolare l"art. 13 della L.R. 3/2008, prevede che, nell"individuare le competenze dei comuni nel governo della rete e degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale e sociosanitario, i comuni possano riconoscere e promuovere la sperimentazione di nuovi modelli gestionali nell"ambito della rete sociale, nel rispetto della programmazione regionale;
  7. il comune (superiore a 10 mila abitanti e inferiore a 15 mila abitanti), approva il bando, ad evidenza pubblica, di accreditamento per i servizi di assistenza educativa-scolastica e le cooperative interessate che presentano la loro candidatura, vengono iscritte all"albo sulla base dei requisiti del bando;
  8. così costituito l"albo, le famiglie degli alunni diversamente abili sono invitate a scegliere la cooperativa che dovrà svolgere il servizio;
  9. sulla base della scelta delle famiglie, il comune eroga un voucher corrispondente al monte ore annuo (anno scolastico) di assistenza educativa scolastica al quale ha diritto l"alunno, sulla base della proposta effettuata dalla neuropsichiatria;
  10. il comune provvede, in base alla scelta delle famiglie, a formalizzare l"affido del servizio alle cooperative e sulla base degli importi a staccare il CIG, assumere il relativo impegno di spesa e a formalizzare il contratto d"appalto;
  11. la cooperativa che ottiene il maggior numero di voucher, in base alle scelte delle famiglie, gestisce anche il servizio pre e post scuola. Tale opzione è inserita nel bando di accreditamento.

Alla luce delle su richiamate espresse, il comune, dunque chiede alla Sezione regionale di controllo "di conoscere, al fine di orientare l"ente nella corretta applicazione delle norme sugli acquisti di beni e servizi, come si concilia la suddetta procedura nella scelta dei servizi di assistenza educativa scolastica a mezzi di accreditamento, con l"obbligo di acquisto di beni e servizi mediante il procedimento di cui al citato comma 3 bis dell"art. 33 del codice degli appalti, atteso che, al momento, gli strumenti elettronici di acquisto di cui alla ridetta disposizione di legge, non prevedono tale opzione. Detto in altri termini, si chiede di conoscere se per il servizio di assistenza educativa-scolastica, si possa continuare ad operare con il sistema dell"accreditamento di cui alla evocata normativa statale e regionale che non risulta, prima facie, essere abrogata, atteso che gli strumenti elettronici di acquisto di beni e servizi gestiti dai soggetti indicati nel citato comma 3 bis non prevedono tali attività."

Si tratta di una questione che merita particolare interesse in specie per quanto attiene agli spazi "di manovra" riconosciuti agli enti locali dall"ordinamento giuridico nazionale in materia di organizzazione, gestione ed erogazione dei servizi sociali in senso ampio.

La Sezione regionale di controllo, con deliberazione 22 aprile 2015, n. 169, ha espresso una posizione che si ritiene opportuno di seguito analizzare per la sua portata generale a favore dell"autonomia decisionale degli enti locali territoriali e della valorizzazione degli strumenti derivanti dal principio di sussidiarietà (ex art. 118, u.c. Cost.) che derivano da tale autonomia.

In via preliminare, infatti, i giudici contabili confermano il perimetro di azione dei comuni nell"organizzazione dei servizi alla persona: "è potere-dovere dell"ente locale adottare le scelte concrete nell"ambito della propria discrezionalità amministrativa, sul se e come erogare prestazioni di assistenza educativa e scolastica, con le opportune cautele e valutazioni in ordine alla convenienza economica dell"operazione e alla realizzazione dell"interesse pubblico che non può prescindere da ogni atto di utilizzo di fondi della collettività."

La sezione ricorda che:

  1. l"art. 6 della legge 8 novembre 2000, n. 328 individua nel sistema di accreditamento una delle modalità preferenziali per la regolazione dei rapporti giuridici ed economici fra fornitori, committenti e utenti del sistema di assistenza sociale;
  2. l"art. 33 comma 3 bis del D. Lgs. 163/2006 prescrive il meccanismo aggregatore per l"acquisizione di lavori, beni e servizi per i comuni non capoluogo di provincia, quale alternativa obbligata al ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione (ME.PA.) o agli strumenti elettronici di acquisto per beni, forniture e servizi gestiti da Consip S.p.A. Al riguardo, i giudici contabili evidenziano che per i comuni inadempienti al ricorso alle suddette centrali di committenza scatta una sanzione che consiste in una sorta di blocco delle procedure di negoziazione derivante dall"impossibilità per l"Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di rilasciare il codice identificativo di gara o "CIG".

Dopo aver ricordato che, rispetto alla deadline indicata nel quesito, l"entrata in vigore della normativa in tema di acquisizione di beni, lavori e di servizi è ora fissata al 1 settembre 2015, a seguito delle modifiche normative introdotte nel frattempo (l'art. 23-ter, comma 1, D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, convertito con modificazioni dalla L. 27 febbraio 2015, n. 11). Si ricorda altresì che il citato decreto n.192. ha disposto, con l'art. 8 comma 3-ter), che la modifica di cui al comma 3-bis non si applica alle procedure già avviate alla data di entrata in vigore della legge di conversione del suindicato D.L. 192/2014.

Nel merito, la Sezione "osserva che i dubbi dell"amministrazione sono infondati, posto che le due discipline operano in ambiti del tutto distinti." I giudici contabili riconoscono che la legge di riforma dell"assistenza (n. 328/2000) "pone in capo ai comuni la titolarità delle funzioni di erogazione dei servizi sociali a rete, anche tramite l"elaborazione di forme innovative di collaborazione che disciplinano tutte le fasi di erogazione del servizio (accreditamento dei soggetti erogatori, partecipazione e vigilanza dell"amministrazione locale, caratteristiche dei beneficiari)."

Quale dunque il valore della legge 328? Si tratta di una "normativa specifica che abilita le amministrazione comunali a disciplinare le modalità di erogazione di un servizio pubblico di intervento sociale a beneficio di soggetti svantaggiati."

Di contro, osservano i giudici contabili lombardi la normativa in tema di acquisizione di beni e servizi "pone l"obbligo del ricorso al sistema Consip o, in alternativa ai sistemi di e-procurement, ovvero ancora, il ricorso a soggetti aggregatori delle committenze, si applica agli acquisiti di beni, servizi e forniture per i servizi strumentali, in un"ottica limitativa della spesa per i c.d. "consumi intermedi", in esecuzione dei processi di revisione della spesa nel reperimento degli strumenti necessari al perseguimento dei fini istituzionali."

Nel caso della legge 328 si è dunque in presenza di una norma che disciplina la modalità di erogazione di un servizio pubblico. La normativa riguardante gli acquisti invece è finalizzata a definire "limitazioni alla modalità di acquisizione di beni o servizi strumentali."

A questo punto, la Sezione regionale di controllo opera un importante quanto interessante distinzione tra appalti e concessione di servizi. Al riguardo, fanno notare i giudici contabili lombardi che le disposizioni contenute nell"art. 30 del d. lgs. n.163/2006, a tenore del quale le disposizioni del codice degli appalti, fra le quali si rinviene anche la disciplina delle centrali di committenza, non si applicano alle concessioni di servizi. In quanto rientranti tra queste ultime, dunque, la Sezione di controllo conclude nel ritenere che "il servizio di erogazione dell"assistenza educativa e scolastica soggiace alle norme ordinamentali ed organizzative introdotte con la citata legge 8 novembre 2000, n. 328."

Da questo principio discende dunque che l"accreditamento e la procedura prevista dalla legge del 2000 costituiscono principio vigente e a disposizione degli enti locali per organizzare i servizi alla persona, in un percorso di partnership con le strutture non lucrative e cooperative chiamate a garantire l"erogazione del servizio.



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