Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-07-29

COMUNITA DI VALLE IN TRENTINO: TUTTO DA RIFARE? – Cons. St. ord. 3994/14 – Alceste SANTUARI

Con ordinanza n. 3994 del 28 luglio 2014, il Consiglio di Stato, Sez. Quinta, ha deciso di rimettere la questione di legittimità costituzionale della legge provinciale di Trento n. 3/2006 che ha istituito le "Comunità di Valle" (sul punto si veda il contributo pubblicato su questo sito http://www.personaedanno.it/index.php?option=com_content&view=article&id=42100&catid=195&Itemid=442&mese=03&anno=2013) avanti alla Corte costituzionale.

La decisione nasce a seguito del ricorso presentato dal Comune di Vallarsa per la riforma della sentenza del T.R.G.A. DELLA PROVINCIA DI TRENTO, n. 311/2013, concernente l"approvazione dei criteri e delle modalità di attuazione delle gestioni associate obbligatorie mediante le Comunità di Valle.

Si ricorda che con la legge provinciale n. 3/2006, in seguito modificata con le leggi provinciali nn. 15/2009, 26/2010 e 18/2011, la Provincia autonoma di Trento costituiva un nuovo ente locale territoriale dotato di autonomia - la cosiddetta Comunità di Valle - in numero di quindici in tutto il territorio provinciale, alla quale venivano conferite competenze in parte provinciali in parte comunali o delle unioni dei Comuni.

Segnala il Consiglio di Stato che con la deliberazione della Giunta provinciale n. 1449 del 6 luglio 2012, "veniva dato seguito a questa previsione obbligando i Comuni a dare vita alle gestioni associate obbligatorie, divenendo la Comunità una sorta di "ente capofila" con la possibilità di porre in essere atti a rilevanza esterna."

Il Comune di Vallarsa, in quanto associato alla Comunità della Vallagarina, riteneva lese le proprie prerogative di amministrazione comunale e proponeva ricorso straordinario al Capo dello Stato motivando come segue la propria decisione:

a) violazione degli artt. 118 e 97 Costituzione e dell"art. 7 della legge 5.6.2003, n. 131, del principio di sussidiarietà verticale e contraddittorietà manifesta rispetto ai principi di semplificazione e di non aggravamento dell"azione amministrativa: in questo senso, il Comune di Vallarsa ha lamentato che la gestione a mezzo delle Comunità di Valle sottrarrebbe competenze e funzioni amministrative ai comuni per essere attribuite alle comunità medesime, "soggetti non previsti dalla Costituzione e costituiti con legge provinciale approvata in violazione dell"art. 4 dello Statuto speciale d"autonomia, che attribuisce alla Regione la competenza in materia di ordinamento degli enti locali;"

b) violazione dell"art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e della l.p. 30.11.1992, n. 23; violazione dell"art. 8 bis della l.p. 27.12.2010, n. 27; eccesso di potere per irragionevolezza e disparità di trattamento: secondo il Comune, la deliberazione n. 1449 del 2012, oltre a essere carente di motivazione, "non avrebbe indicato i criteri con cui sono state individuate le funzioni da gestire in forma associata e non sarebbe comprensibile se in esse è compreso anche lo sportello unico delle attività produttive;"

c) attribuzione forzosa di funzioni dai Comuni alla Comunità di valle territorialmente competente;

d) Illegittimità costituzionale dell"intero assetto delle Comunità di valle - articoli relativi della l.p. 16 giugno 2006, n. 3 (modificata dalla l.p. 12 settembre 2008, n. 16, dalla l.p. 27 novembre 2009, n. 15, dalla l.p. 27 dicembre 2010, n. 27, dalla l.p. 1 luglio 2011, n. 9 e dalla l.p. 30 luglio 2012, n. 17) in relazione agli artt. 5, 114, 118 e 128 della Costituzione, atteso che sarebbero stati introdotti "nuovi enti locali autonomi" con un"assemblea avente natura elettiva e agli artt. 4, primo comma, n. 3), e 65 dello Statuto speciale d"autonomia, atteso che la competenza legislativa in materia di enti locali è attribuita alla Regione Trentino - Alto Adige e non alla Provincia autonoma di Trento.

Il ricorso straordinario al Capo dello Stato veniva successivamente trasposto in sede giurisdizionale in seguito alla notifica di atto di opposizione da parte della Provincia autonoma di Trento e lo stesso è avvenuto per un secondo ricorso straordinario proposto avverso il Protocollo d"intesa in materia di finanza locale per il 2013.

Le due impugnative non venivano riunite e con sentenza n. 311 del 25 settembre 2013 il T.R.G.A. di Trento respingeva il primo ricorso.

Con appello del Consiglio di Stato notificato il 23 dicembre 2013, il Comune di Vallarsa impugnava la sentenza in questione sollevando i seguenti motivi:

a) La sentenza impugnata non ha tenuto conto che la competenza a legiferare in materia di ordinamento degli enti locali spetta alla Regione Trentino Alto Adige e non alla Provincia di Trento, "così come riconosciuto nel tempo dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale";

b) la sentenza afferma che le determinazioni provinciali hanno recepito i principi fondamentali contenuti dal D. Lgs. 78/2010, in cui l"art. 14, comma 28, prevede l"esercizio obbligatorio in forma di unione o convenzioni delle funzioni fondamentali. Al contrario, ha ribadito il Comune di Vallarsa "le forme di collaborazione tra Comuni già esistenti nel Trentino consistono nella formazione di un nuovo tipo di ente locale territoriale dotato di autonomia politica, ente che non trova alcuna copertura costituzionale nel sistema, crea ulteriori costi ed inefficienze a fronte di tentativi di risparmio."

c) L"art. 118 della Costituzione permette il conferimento di determinate funzioni amministrative solamente ai soggetti giuridici tassativamente indicati e non anche alle non previste "Comunità di Valle", causando conseguentemente una "sottrazione di funzioni ai Comuni";

d) le gestioni associate contrastano con i principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell"azione amministrativa, facendo emergere maggiori costi dalle gestioni associate obbligatorie in materia di appalti, superiori dell"80% rispetto alla gestione in autonomia da parte del comune.

e) l"illogicità della determinazioni provinciali in materia di gestioni associate è "desumibile dalla ripartizione dei compiti tra i Comuni e le Comunità di Valle, ad esempio in materia di appalti, laddove l""associazione" è presente per la stesura della documentazione amministrativa dei procedimenti e nel coordinamento delle attività procedimentale di gara, ma non nella selezione delle ditte da individuare, creando così un caos burocratico del tutto irrazionale."

Il Comune ricorrente dunque non richiama in astratto presunte diseconomie di scala nella gestione associata, ma individuando una area specifica di collaborazione intercomunale, quale quella degli appalti, che anche muovendo dalla progressiva "pressione" esercitata sui comuni per definire piattaforme uniche di committenza, non è in grado di realizzare gli effetti desiderati. Anzi, proprio questo specifico settore di intervento causerebbe, per contro, una inefficienza gestionale e amministrativa per il singolo comune.

Sulla scorta di quanto sopra evidenziato, il Comune di Vallarsa concludeva per l"accoglimento del ricorso, insistendo sulla rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 5, 114, 118 e 128 della Costituzione ed all"art. 4 dello Statuto Regionale del Trentino Alto Adige, atteso che le disposizioni citate non prevedono la possibilità per la "Provincia autonoma di Trento di costituire un nuovo ente territoriale dotato di autonomia politica - autonomia comprovata anche dal sistema elettorale per la formazione dei suoi organi -così come invece disposto dalle leggi provinciali n. 3/2006 e n. 27/2010."

Con l"ordinanza in oggetto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che:

  1. presupposto della controversia, la quale investe in via immediata la deliberazione della Giunta provinciale trentina n. 1449 del 6 luglio 2012 di avvio delle gestioni associate obbligatorie affidate alle Comunità di Valle, sia la costituzione delle medesime avvenuta ad opera della legge regionale n. 3/2006, in seguito modificata con le leggi provinciali nn. 15/2009, 26/2010 e 18/2011;
  2. é evidente che, senza la costituzione in sede legislativa provinciale di tale nuovo tipo di ente, la determinazione impugnata non avrebbe alcuna ragion d"essere, trattandosi della devoluzione di funzioni comunali al nuovo soggetto, dotato di organi con rappresentanza esterna obbligatoriamente titolati a svolgere all"esterno, nella qualità di "ente capofila", i compiti e le attività connessi ai servizi ed alle funzioni amministrative in materia di entrate, informatica, contratti e appalti di lavori, servizi e forniture e, con progressiva estensione, i compiti e le attività relativi al commercio;
  3. risulta pacifico che le funzioni amministrative comunali nel territorio della Provincia di Trento "vengono a subire una rilevante diminuzione a tutto vantaggio di un nuovo ente intermedio non previsto dalla Costituzione, dallo Statuto della Regione Autonoma Trentino Alto Adige, né tantomeno dai decreti legislativi di trasferimento alla Regione stessa o alle Province di Trento e di Bolzano e comunque non assimilabile alle ordinarie Comunità Montane oppure alle unioni di Comuni," visto che l"assemblea della Comunità di Valle é essere eletta per due terzi a suffragio universale diretto, ai sensi dell"art. 16 co. 1 lett. b) legge prov. n. 3/2006.

Per questi motivi, il Consiglio di Stato ha ribadito che l"esame della controversia deve prendere avvio dalla censura di illegittimità costituzionale dell"istituzione delle Comunità di Valle, che secondo il Collegio contrasta con gli artt. 5, 114 e 128 della Costituzione e dell"art. 5, n. 1, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, recante l"istituzione della Regione Autonoma del Trentino Alto Adige, così come modificato dalla legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, il quale prevede la competenza della Regione ad emanare norme legislative in materia di ordinamento dei Comuni.

Il Consiglio di Stato evidenzia che "i Comuni sono titolari "naturali" delle funzioni amministrative a livello locale, stante l"art. 118 della Costituzione e non si comprende una radicale sottrazione di competenze rilevanti a favore di altro ente di nuova istituzione non previsto dalla Costituzione, dallo Statuto o dal decreti di attuazione di questo ultimo." I giudici amministrativi riconoscono che la ratio della legge provinciale istitutiva delle Comunità di Valle sia stata quella di superare la cosiddetta "polverizzazione" dei Comuni trentini, considerando tuttavia "tale rilievo, di indubbia portata," una questione di merito, "che non può giustificare le conclusioni sin qui tratte in ordine alla competenza legislativa esercitabile, in linea con una giurisprudenza della Corte Costituzionale che non offre argomentazioni in senso contrario."

Deve quindi essere riconosciuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 della legge provinciale del Trentino 16 giugno 2006 n. 3, e successive loro modificazioni in riferimento agli artt. 5, 114, 118 e 128 della Costituzione e dell"art. 5 dello Statuto della Regione Autonoma Trentino Alto Adige.

E" indubbio che in un momento storico-istituzionale in cui si dibatte di comunità metropolitane, gestioni associate tra comuni, riforma delle Province, l"ordinanza de qua confermi la specialità delle competenze comunali.



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