Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Santuari Alceste - 2014-03-04

CONSORZI IN LIQUIDAZIONE E (NON) RESPONSABILITA DEGLI ENTI LOCALI – Corte Conti Lombardia 42/14 – Alceste SANTUARI

Con parere 16 gennaio 2014, n. 42, la Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia ha affrontato il tema relativo alla liquidazione dei consorzi (di funzioni e di compiti tra enti locali) e i loro rapporti con gli enti locali consorziati, in specie per quanto attiene alla responsabilità di questi ultimi per i debiti dei primi. Un comune bresciano ha chiesto, nello specifico, ai giudici contabili di esprimersi su due aspetti, segnatamente:

  • la natura giuridica del Consorzio, ente disciolto ed in liquidazione,
  • l"indicazione sul comportamento che dovrebbe essere tenuto dall"Amministrazione comunale con riferimento alle perdite economiche pregresse generate dal Consorzio stesso fino all"avvenuta liquidazione.

Sullo stesso consorzio, la Corte dei Conti lombarda si era già espressa con propria deliberazione n. 274 del 2012, nella quale, inter alia, avuto riguardo al secondo aspetto oggetto del quesito del comune bresciano, non aveva mancato di far notare che "il finanziamento per il ripiano di perdite gestionali di organismi partecipati dall"ente locale, diversi dal modello societario, corrisponde a criteri di sana gestione finanziaria solo se è finalizzato a sostenere piani di riequilibrio dei costi rispetto ai ricavi. Non è ammissibile nell"attuale congiuntura economica il soccorso finanziario "a fondo perduto" in favore di organismi strumentali che hanno generato e che continuano a generare cospicue perdite di gestione dalla data della costituzione sino all"ultimo bilancio approvato".

E anche in questa sede, i giudici contabili lombardi hanno ribadito quanto sopra richiamato, evidenziando quanto segue:

a) l"art. 31 del d.lgs. n. 267/2000 prevede che gli enti locali, per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni, possano costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili;

b) in base al combinato disposto degli artt. 31, 113 bis e 114 del d.lgs. n.267/2000, «il Consorzio fra enti locali costituisce una delle possibili forme associative (alla pari di Convenzioni e Unioni), per la cui disciplina il legislatore richiama, in quanto compatibili, le norme previste per le Aziende speciali (cfr. art. 31 d.lgs. 267/200);

c) il carattere strumentale all"esercizio di servizi a favore di più enti locali è messo in rilievo anche dalla giurisprudenza che ha evidenziato come "il consorzio tra Enti Locali è definibile come un"azienda speciale di ognuno degli enti associati. Così come l"azienda speciale è ente strumentale dell'ente locale, ossia ente istituzionalmente dipendente dall'ente locale ed elemento del sistema amministrativo facente capo a questo, allo stesso modo il consorzio, in quanto azienda speciale degli enti che l"hanno istituito, è un ente strumentale per l"esercizio in forma associata di servizi pubblici o funzioni e fa parte del sistema amministrativo di ognuno degli enti associati" (Cons. di Stato, n. 2605/2001, e in termini similari, anche Cass., ordinanza n. 33691/2002).

Alla luce del quadro normativo sopra descritto, preme evidenziare che la Corte dei Conti Lombardia ha richiamato che ancorché ai consorzi sia applicabile la disciplina prevista per le Aziende speciali, ciò non muta la struttura e forma giuridica del consorzio. Quest"ultimo rimane, infatti, "un ente a partecipazione plurisoggettiva, una forma di associazione fra più enti locali (ed eventualmente altri soggetti pubblici), strumentale all"esercizio collettivo e congiunto di servizi a favore della popolazione di tutti i comuni consorziati." Conseguentemente, continua la sezione regionale lombarda "troveranno applicazione le norme che valgono per le aziende speciali per quanto riguarda l"attività di erogazione del servizio, mentre torneranno applicabili quelle dei consorzi ove si tratti di regolamentare la vita associativa fra i comuni consorziati (costituzione e deliberazioni assembleari, nomina amministratori, adozione decisioni, etc.), come palesato dall"inciso legislativo "in quanto compatibili".

Una volta inquadrato dal punto di vista giuridico-organizzativo ed istituzionale il consorzio, la Corte dei Conti affronta il tema relativo ai rapporti economici intercorrenti tra enti locali e consorzi partecipati dai medesimi. In argomento, occorre ricordare che l"art. 6, comma 19, D.L. n. 78/2010 (come conv. nella l. n. 122/2010) stabilisce che "al fine del perseguimento di una maggiore efficienza delle società pubbliche, tenuto conto dei principi nazionali e comunitari in termini di economicità e di concorrenza, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile, effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l'ordine pubblico e la sanità, su richiesta della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei Conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del presente comma".

In più occasioni, la stessa sezione regionale di controllo della Corte dei Conti Lombardia ha inteso ribadire la ratio della norma (cfr. deliberazioni n. 753/2010/PAR, n. 1081/2010/PAR e n. 636/2011/PAR). In particolare, i magistrati contabili hanno sottolineato che il precetto normativo "impone l"abbandono della logica del salvataggio a tutti i costi di strutture e organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione che versano in situazioni d"irrimediabile dissesto, ovvero l"ammissibilità d"interventi tampone con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, erogate senza l"inserimento in un programma industriale o in una prospettiva che realizzi l"economicità e l"efficienza della gestione nel medio e lungo periodo (comma 19 primo periodo). I trasferimenti agli organismi partecipati sono consentiti solo se vi sarà un ritorno in termini di corrispettività della prestazione a fronte dell"erogazione pubblica, ovvero la realizzazione di un programma d"investimento. Eventuali interventi in deroga, potranno essere autorizzati solo al cospetto di gravi pericoli per l"ordine e la sicurezza pubblica e la sanità e al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse (comma 19, secondo periodo)".

La sezione ha stigmatizzato il trasferimento di risorse a società inefficienti, al di fuori delle prestazioni rese in virtù di contratti di servizio. Richiamando una precedente deliberazione, i giudici contabili ritengono il divieto di trasferimento fuori dal caso testé richiamato viepiù incisivo e cogente "a maggior ragione[…]in una fase della vita sociale (quella della liquidazione) in cui la società ancora esiste, ma non opera" (cfr. Lombardia/380/2012/PRSE del 4 settembre 2012).

In quello stesso parere, occorre rammentare che la sezione di controllo regionale ha avuto modo di precisare come nell"ipotesi in cui i soci pubblici intendano procedere pro-quota alla copertura del fabbisogno finanziario della liquidazione si trascenda dalla portata dell"art. 6, comma 19, d.l. n. 78/2010. Nel caso del consorzio, ribadisce la Corte dei conti, "[…]l"amministrazione locale-sociale porrebbe in essere un"operazione di accollo di debito in favore della società." E in quest"ottica, assimilando il consorzio ad una società per azioni, i giudici lombardi hanno inteso evidenziare che, salva l"ipotesi in cui si sia esposto direttamente nei confronti dei creditori della società, il socio (anche pubblico) "risponde limitatamente alla quota di capitale detenuta." In altri termini, "il socio di capitali (non esposto direttamente verso i creditori della società) che procede alla "copertura del fabbisogno finanziario della liquidazione" di fatto si accolla i debiti di un terzo soggetto." Come richiamato, i giudici contabili applicano al consorzio di specie, avente rilevanza esterna, l"art. 2615 c.c., che stabilisce che "per le obbligazioni assunte in nome del consorzio, i terzi possono far valere i loro diritti esclusivamente sul fondo consortile".

Richiamando, ancora una volta, un precedente parere (cfr. n. 380 del 2012), la sezione regionale di controllo ribadisce che "se non corrisponde a criteri di sana gestione finanziaria l"effettuazione di trasferimenti verso società che, a prescindere dall"ambito applicativo dell"art. 6 comma 19 del d.l. n. 78/2010 siano strutturalmente in perdita, non si vede come tale razionalità economica si possa riscontrare nell"accollo del debito risultante verso terzi all"esito della procedura di liquidazione". E, concludendo, facendo riferimento al parere n. 98 del 2013, la Corte dei Conti Lombardia richiama un aspetto che caratterizza l"azione e gli interventi degli enti pubblici che operano a mezzo di società ovvero organizzazioni di diritto privato per realizzare finalità di interesse generale: "se chi si accolla un debito altrui è un soggetto di diritto pubblico, quest"ultimo ha il dovere di porre in evidenza la ragione economica-giuridica dell"operazione, altrimenti essa rappresenterebbe un ingiustificato favor verso i creditori della società incapiente. In proposito, inoltre, questa Sezione ha già avuto modo di affermare che alla luce dell"autonomia patrimoniale della società, appare arduo rinvenire un interesse dell"ente locale a ripianare i debiti della società di capitali a cui partecipa".

Razionalità economica (art. 1, legge n. 241/1990) e coerenza con il principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) debbono informare le scelte degli enti locali.



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