Legislazione e Giurisprudenza, Minori, donne, anziani -  Santuari Alceste - 2013-07-15

CORTE UE E SERVIZI SOCIO-SANITARI – Corte UE C-57/12 – Alceste SANTUARI

Su questo sito abbiamo riportato le conclusioni dell"Avvocato Generale della Corte UE in ordine ai centri di accoglienza diurni e notturni per assistenza e cure alle persone anziane (cfr. http://www.personaedanno.it/index.php?option=com_content&view=article&id=42186&catid=134&Itemid=381&mese=03&anno=2013).

Ora, con sentenza dell"11 luglio 2013, la I sezione della Corte UE si è espressa sulla seguente questione sottopostale dalla Corte costituzionale belga:

"Se i servizi sanitari di cui all"articolo 2, paragrafo 2, lettera f), [della direttiva 2006/123] e i servizi sociali di cui all"articolo 2, paragrafo 2, lettera j), [di quest"ultima] debbano essere interpretati nel senso che sono esclusi dal campo di applicazione della direttiva i centri di accoglienza diurni ai sensi della legge regionale [del 2008], in quanto forniscono assistenza e cure adeguate alla perdita di autonomia delle persone anziane, e i centri di accoglienza notturni ai sensi della medesima legge regionale, in quanto forniscono assistenza e cure sanitarie che non possono essere garantite in modo continuativo alle persone anziane dai loro familiari".

Premesso che il giudice del rinvio ha chiesto sostanzialmente se l"articolo 2, paragrafo 2, lettere f) e j), della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che i centri di accoglienza diurni e i centri di accoglienza notturni, in quanto forniscono assistenza e cure sanitarie alle persone anziane, sono esclusi dall"ambito di applicazione di tale direttiva, i giudici del Lussemburgo si sono così pronunciati:

  • la direttiva in esame, come risulta dal suo articolo 1, in combinato disposto con i considerando 2 e 5 della medesima, stabilisce disposizioni generali tese ad eliminare le restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra questi ultimi, al fine di contribuire alla realizzazione del mercato interno libero e concorrenziale;
  • la direttiva 2006/123 si applica pertanto, ai sensi dei suoi articoli 2, paragrafo 1, e 4, a qualsiasi attività economica non salariata, fornita normalmente dietro retribuzione da un prestatore stabilito in uno Stato membro, che risieda o meno in modo stabile e continuativo nello Stato membro di destinazione, ad eccezione delle attività espressamente escluse, tra le quali vi sono in particolare quelle relative ai «servizi sanitari» e ai «servizi sociali», di cui rispettivamente a tale articolo 2, paragrafo 2, lettera f), e allo stesso articolo 2, paragrafo 2, lettera j), disposizioni alle quali si riferisce la questione sollevata dal giudice del rinvio;
  • è necessario precisare gli elementi costitutivi delle nozioni di «servizi sanitari» e di «servizi sociali», così da permettere al giudice nazionale di definire se ed eventualmente in che misura i centri di accoglienza diurni e i centri di accoglienza notturni esercitino attività escluse dal campo di applicazione di tale direttiva;
  • infatti, solo nel caso in cui esercitino siffatte attività a titolo principale tali centri non sono soggetti alle norme stabilite da quest"ultima;
  • la nozione di «servizi sanitari» deve essere interpretata riferendosi non solo al tenore letterale di tale disposizione, ma anche al suo scopo e alla sua economia nel contesto del sistema stabilito dalla direttiva stessa;
  • per quanto riguarda il tenore letterale del suddetto articolo 2, paragrafo 2, lettera f), occorre rilevare che la nozione di «servizi sanitari» adottata dal legislatore dell"Unione si rivela piuttosto ampia, nel senso che include i servizi relativi alla salute umana, a prescindere se siano o meno forniti nell"ambito di case di cura e dal modo in cui sono organizzati e finanziati a livello nazionale o a prescindere della loro natura pubblica o privata;
  • per quanto riguarda poi lo scopo e l"economia dell"articolo 2, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2006/123, si deve constatare che, come enunciato al considerando 22 della medesima, l"esclusione dei servizi sanitari dall"ambito di applicazione di tale direttiva mira a comprendere tutti i servizi sanitari e farmaceutici forniti da professionisti del settore sanitario ai propri pazienti "per valutare, mantenere o ripristinare le loro condizioni di salute», là dove tali attività sono «riservate a professioni del settore sanitario regolamentate nello Stato membro in cui i servizi vengono forniti";
  • una constatazione siffatta risulta altresì dal manuale per l"attuazione della direttiva sui servizi, il quale prevede che l"esclusione dei servizi sanitari di cui trattasi dal campo di applicazione della direttiva 2006/13 comprende le attività direttamente e strettamente connesse alla salute umana e non riguarda pertanto quelle destinate unicamente a migliorare il benessere o a fornire relax, quali i centri sportivi o i centri fitness;
  • tale interpretazione è corroborata da quanto previsto dalla direttiva 2011/24, il cui articolo 3, lettera a), definisce l""assistenza sanitaria" come "i servizi prestati da professionisti sanitari a pazienti, al fine di valutare, mantenere o ristabilire il loro stato di salute, ivi compresa la prescrizione, la somministrazione e la fornitura di medicinali e dispositivi medici";
  • tale interpretazione estensiva della nozione di «servizi sanitari», e quindi della portata dell"esclusione dei medesimi dall"ambito di applicazione della direttiva 2006/123, è infine corroborata dall"analisi del sistema stabilito da quest"ultima;
  • a tale riguardo occorre rilevare che tale direttiva, come risulta dal suo considerando 7, istituisce un quadro giuridico generale a vantaggio di un"ampia varietà di servizi, pur tenendo conto nel contempo delle specificità di ogni tipo d"attività e del suo sistema di regolamentazione, nonché di altri obiettivi d"interesse generale, compresa la protezione della sanità pubblica;
  • ne deriva che il legislatore dell"Unione ha espressamente cercato di garantire il rispetto di un equilibrio tra, da un lato, lo scopo di eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento dei prestatori nonché alla libera circolazione dei servizi e, dall"altro, l"esigenza di tutelare le specificità di talune attività sensibili, in particolare di quelle legate alla protezione della salute umana;
  • alla luce di tali considerazioni spetta al giudice nazionale valutare se le attività principali fornite dai centri di accoglienza diurni e dai centri di accoglienza notturni rientrino nella nozione di «servizi sanitari», ai sensi dell"articolo 2, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2006/123, e se, di conseguenza, tali centri siano esclusi dall"ambito di applicazione della medesima;
  • spetta in particolare a tale giudice verificare se le attività di cura fornite sia nei centri di accoglienza diurni, segnatamente ai sensi degli articoli 211 e 213 del decreto del 2009, quali la distribuzione e la somministrazione da parte di un infermiere professionista dei farmaci prescritti dal medico curante, sia nei centri di accoglienza notturni, conformemente all"articolo 238 del suddetto decreto, quali le attività fornite dal personale curante o paramedico della casa di riposo interessata, mirino realmente a valutare, mantenere o ripristinare le condizioni di salute delle persone anziane, siano esercitate da un professionista sanitario e costituiscano la parte principale dell"insieme dei servizi offerti da tali centri;
  • per quanto riguarda, i «servizi sociali» di cui all"articolo 2, paragrafo 2, lettera j), della direttiva 2006/123, dal combinato disposto di tale disposizione e del considerando 27 della stessa direttiva risulta che rientrano in una nozione siffatta solo i servizi che soddisfano due requisiti cumulativi:
  1. il primo requisito verte sul carattere delle attività esercitate, che devono riguardare in particolare, come specificato anche nel manuale di cui sopra, l"ausilio e l"assistenza alle persone anziane che si trovano in condizione di particolare bisogno a titolo permanente o temporaneo, perché sono totalmente o parzialmente dipendenti, e rischiano pertanto di essere emarginate. In altri termini, si tratta di attività essenziali per garantire i diritti fondamentali alla dignità e all"integrità umana e che costituiscono una manifestazione dei principi di coesione e solidarietà sociale;
  2. il secondo requisito è relativo allo status del prestatore di servizi, i quali possono essere assicurati dallo Stato stesso, da un"associazione caritativa riconosciuta come tale dallo Stato o da un prestatore di servizi privato incaricato da quest"ultimo.
  • anche se il testo dell"articolo 2, paragrafo 2, lettera j), della direttiva 2006/123 non contiene alcuna indicazione esplicita relativamente alle circostanze in cui si può ritenere che un siffatto prestatore sia stato incaricato dallo Stato, nondimeno si trovano indicazioni utili a tale riguardo nel manuale, al paragrafo 2.3. della comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio dell"Unione europea, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni dell"Unione europea, che correda la comunicazione «Un mercato unico per l"Europa del XXI secolo ? I servizi di interesse generale, compresi i servizi sociali di interesse generale: un nuovo impegno europeo» [COM(2007) 725 def.], nonché ai paragrafi 23, 24 e 41 della risoluzione del Parlamento europeo del 5 luglio 2011 sul futuro dei servizi sociali di interesse generale [2009/2222(INI)];
  • per quanto riguarda il contenuto di tale incarico, occorre constatare che, come confermato anche dal manuale, un prestatore di servizi privato deve essere ritenuto incaricato dallo Stato qualora sia «obbligat[o]» a fornire i servizi sociali di cui è stato incaricato;
  • ne consegue che dal punto di vista di tale prestatore, detto obbligo dev"essere inteso, come risulta altresì dalla comunicazione e dalla risoluzione summenzionate, come atto a implicare, da un lato, l"impegno vincolante di fornire i servizi di cui trattasi e, dall"altro, la necessità di fare ciò rispettando determinate condizioni di esercizio specifiche. Queste ultime mirano, in particolare, a garantire che tali servizi siano offerti conformemente alle necessità quantitative e qualitative stabilite e in modo tale da assicurare la parità di accesso alle prestazioni, in linea di massima con riserva di un"adeguata contropartita finanziaria, i cui parametri di calcolo devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
  • per quanto riguarda le caratteristiche dell"atto di conferimento dell"incarico, la direttiva 2006/123 non impone una particolare forma giuridica, di modo che tali caratteristiche possono variare da uno Stato membro all"altro;
  • tuttavia, cionondimeno devono essere rispettati taluni criteri minimi, quali in particolare l"esistenza di un atto che conferisca in modo chiaro e trasparente a un prestatore di servizi privato l"obbligo di servizio sociale di cui è incaricato;
  • pertanto, il semplice fatto che un"autorità nazionale adotti misure che, per motivi di interesse generale, impongono norme di autorizzazione o di funzionamento a tutti gli operatori di un determinato settore economico non costituisce di per sé un atto di conferimento dell"incarico siffatto ai fini dell"applicazione dell"articolo 2, paragrafo 2, lettera j), della direttiva suddetta;
  • spetta al giudice nazionale verificare, alla luce di tali indicazioni, se le attività principali fornite dai centri di accoglienza diurni e dai centri di accoglienza notturni costituiscano «servizi sociali» ai sensi dell"articolo 2, paragrafo 2, lettera j), della direttiva 2006/123 e rientrino quindi nell"esclusione prevista da tale disposizione;
  • in particolare, da un lato, tale giudice dovrà valutare se, come sembra risultare dall"articolo 2, quarto comma, lettere e) e g), della legge regionale belga del 2008, in combinato disposto con gli articoli 216 e 242 del decreto del 2009, dette attività presentino un carattere realmente sociale, nel senso che mirano a fornire alle persone anziane rispettivamente «cure adeguate alla loro perdita di autonomia» accompagnate da uno specifico programma di animazione, o le cure necessarie "che non possono essere loro garantit[e] in modo continuativo dai familiari". A tale riguardo occorre rilevare che il progetto di legge regionale del 21 giugno 2007 potrebbe rivelarsi utile al fine di una siffatta valutazione, in quanto precisa che tali servizi devono essere resi "a [una] popolazione più vulnerabile" per consentirle di "condurre, in ogni momento, la propria vita in maniera attiva e partecipativa";
  • dall"altro lato, spetta al giudice nazionale stabilire se l"accreditamento concesso costituisca un atto di pubblica potestà che conferisce in modo chiaro e trasparente agli operatori dei centri di accoglienza diurni e dei centri di accoglienza notturni un vero e proprio obbligo di garantire siffatti servizi, rispettando determinate condizioni di esercizio specifiche, e se un siffatto accreditamento possa pertanto essere ritenuto un atto di conferimento di un incarico ai sensi dell"articolo 2, paragrafo 2, lettera j), della direttiva 2006/123.

In ultima analisi, la Corte UE, alla luce del complesso delle suesposte considerazioni, ha risposto alla questione sollevata nel modo seguente:

"L"articolo 2, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2006/123 dev"essere interpretato nel senso che l"esclusione dei servizi sanitari dall"ambito di applicazione di tale direttiva comprende qualsiasi attività finalizzata a valutare, mantenere o ripristinare le condizioni di salute dei pazienti, sempre che tale attività sia fornita da professionisti riconosciuti come tali in base alla legislazione dello Stato membro interessato, a prescindere dalle modalità di organizzazione e di finanziamento e dalla natura pubblica o privata della struttura in cui le cure sono assicurate. Spetta al giudice nazionale verificare se i centri di accoglienza diurni e i centri di accoglienza notturni, in funzione della natura delle attività ivi esercitate da professionisti sanitari e del fatto che esse costituiscano la parte principale dei servizi offerti da tali centri, siano esclusi dall"ambito di applicazione di tale direttiva.

L"articolo 2, paragrafo 2, lettera j), della direttiva 2006/123 dev"essere interpretato nel senso che l"esclusione dei servizi sociali dall"ambito di applicazione di tale direttiva si estende a qualsiasi attività relativa, in particolare, all"ausilio e all"assistenza alle persone anziane, sempre che sia esercitata da un prestatore di servizi privato incaricato dallo Stato mediante un atto che conferisce in modo chiaro e trasparente un vero e proprio obbligo di garantire siffatti servizi, rispettando determinate condizioni di esercizio specifiche. Spetta al giudice nazionale verificare se i centri di accoglienza diurni e i centri di accoglienza notturni, in funzione della natura delle attività di ausilio e di assistenza alle persone anziane svolte a titolo principale nei centri medesimi nonché del loro status risultante dalla normativa belga applicabile, siano esclusi dall"ambito di applicazione di tale direttiva."

Quattro considerazioni finali:

la Corte UE ribadisce con forza, almeno in potenza, l"esclusione dei servizi sociali e sanitari dall"applicazione della Direttiva 133/2006;

la Corte UE, pur rimettendo la decisione agli Stati membri, che rimangono – ricordiamolo – i soli competenti ad organizzare i propri servizi sociali e sanitari, definisce il sistema di accreditamento quale (potenziale) istituto autorizzatorio/concessorio che stabilisce un legame obbligatorio tra le istituzioni pubbliche (locali) e i fornitori dei servizi socio-sanitari;

la Corte UE afferma che è responsabilità precipua degli Stati membri assicurare un adeguato livello di protezione sociale e sanitaria;

la Corte UE, operando un richiamo alla direttiva 24/2011 riguardante il rimborso delle spese sanitarie sostenute all"estero, conferma un"accezione di "servizi sanitari" che deve riguardare tutti gli Stati membri.



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