Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2014-08-21

DELLE SOCIETA PUBBLICHE: PRIME OSSERVAZIONI SUL PIANO COTTARELLI – Alceste SANTUARI

In data 7 agosto 2014, il Commissario Straordinario per la razionalizzazione della spesa (pubblica), Carlo Cottarelli, ha presentato al Governo Renzi il "Programma di razionalizzazione della partecipate locali".

Si tratta di un documento tanto atteso quanto delicato non soltanto per l"oggetto trattato (le società partecipate) ma anche per le possibili soluzioni indicate per affrontare il tema della (eccessiva) proliferazione delle società in mano pubblica.

Di seguito, rinviando ad altri contributi per ulteriori approfondimenti, vorremmo iniziare con l"analisi della filosofia complessiva che ispira il Piano.

Si ricorda che gli obiettivi assegnati al Commissario Straordinario per la revisione della spesa (spending review) sono identificati come segue:

  1. efficientamento del sistema delle società partecipate
  2. semplificazione delle stesse mediante una riduzione del loro numero
  3. aumentare la trasparenza delle società
  4. ridurre i costi di amministrazione.

L"approccio non sembra prima facie negativo, atteso che il Piano riconosce che "le partecipate hanno [notare l"uso del tempo indicativo e non il passato] un ruolo essenziale per lo svolgimento delle funzioni degli enti locali".

Confermato il ruolo positivo delle società partecipate, il Piano si chiede quale debba essere il perimetro "appropriato" della loro azione. L"utilizzo dell"aggettivo qualificativo "appropriato" sottende che qualcuno deve dunque definire lo spazio di azione degli enti locali. In questi ultimi anni, nonostante i ripetuti tentativi di comprimere l"autonomia decisione ed organizzativa degli enti locali, il diritto europeo (cfr. per tutte le diverse sentenze della Corte europea di giustizia), la giurisprudenza costituzionale, la consultazione referendaria del giugno 2011 e, infine, la normativa nazionale hanno confermato la libertà dei comuni di definire i modelli organizzativi e gestionali ritenuti maggiormente coerenti ed adeguati per realizzare le finalità istituzionali degli enti locali.

Il Piano sembra voler mettere in discussione questo principio: a pag. 12 il report pone una domanda che ha due risvolti: (i) potrebbe l"attività (svolta dalle società partecipate) essere svolta dal privato? e (ii) potrebbe essere svolta direttamente dall"ente partecipante senza ricorrere a una partecipata?

Rinviando l"analisi del risvolto di cui sub (ii) ad altro contributo, che richiama tra l"altro anche i noti vincoli imposti dal patto di stabilità, particolare attenzione merita il primo risvolto che richiama il rapporto pubblico-privato.

In questo senso, il Piano considera essenziale rispondere alla domanda se il settore pubblico debba operare in una certa area di attività nella fornitura di beni o servizi. Muovendo dalla considerazione che in un"economia di mercato la limitazione del campo di azione della mano pubblica sia "un principio accettato", ancorché "trovi diverse formulazioni" (p. 12), il Piano evidenzia che in particolare due possono essere gli approcci da seguire. Il primo approccio prevede che il vincolo principale all"azione delle imprese pubbliche debba essere costituito dalla necessità di operare allo stesso livello delle imprese private, agendo quindi in modo efficiente e senza ricevere un supporto da parte del settore pubblico. Il secondo approccio, invece, restringe il campo d"azione delle società partecipate, che dovrebbero essere limitate al raggiungimento dei soli compiti istituzionali dell"ente locale. Da questo approccio deriva, quindi, che le società pubbliche non devono operare nella produzione di beni e servizi che possono essere forniti, in quantità ritenute adeguate, dal settore privato.

Il Piano dichiara di preferire, "seppure in termini generali", questo secondo approccio in quanto risulterebbe "coerente con il principio[…] per cui l"intervento pubblico – incluso l"intervento attraverso un"azione diretta piuttosto che attraverso la regolazione – è appropriato solo in caso di fallimento di mercato, cioè di una situazione in cui il mercato privato non generi una massimizzazione del benessere economico (per effetto tipicamente di asimmetrie informative, esternalità o potere di mercato), ovviamente assumendo che i compiti istituzionali dell"ente pubblico siano definiti in modo sufficientemente restrittivo e coerente con la presenza del pubblico solo in caso di fallimento di mercato".

Si tratterebbe dunque di riconoscere a priori la bontà del settore privato di produrre beni e servizi di natura collettiva, lasciando all"ente pubblico il dovere di intervenire qualora il mercato non sia in grado di provvedere da solo. Si permetta di dissentire da un simile approccio, almeno nella sua accezione estensiva, che spesso viene identificata nel principio di sussidiarietà. Quest"ultimo verrebbe dunque "degradato" a pure rapporto tra settore pubblico (da circoscrivere il più possibile) e settore privato (da espandere il più possibile).

Ad avviso di chi scrive, gli interventi pubblici collocati nel contesto sopra descritto non possono essere "contestati" dal principio di sussidiarietà ex art. 118, ult. co. Cost. Il principio di sussidiarietà non contiene infatti un divieto implicito per gli enti pubblici di perseguire, mediante l"impresa pubblica, scopi lucrativi, ritenuti naturaliter di esclusiva pertinenza delle imprese private. L"art. 118, comma 4 Cost. postula invece la necessità che gli enti pubblici (nazionali o decentrati che siano) favoriscano l"autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività che vengono testualmente definite "di interesse generale" e non già "economico-lucrative". Si tratta a ben vedere di locuzioni che sottendono importanti conseguenze sul piano della legittimazione degli enti pubblici di porre in essere iniziative, attività ed interventi in comparti che potrebbero essere "materia" delle imprese private. Infatti, se ci si riferisse ad una attività di "interesse generale" quale attività che contestualmente risulti anche una attività oggettivamente e soggettivamente lucrativa, perché essa non potrebbe essere svolta, sulla scorta di ponderate e ragionevoli decisioni politiche degli enti territoriali che ritengano insufficiente l"iniziativa dei soli soggetti privati, anche da soggetti pubblici, i quali sono istituzionalmente deputati a perseguire interessi generali? Per contro, se si riconosce che la locuzione "attività di interesse generale" non si riferisce alle attività economico-lucrative, non si potrebbe sostenere che dal principio di sussidiarietà orizzontale derivi un divieto per gli enti pubblici di porre in essere, mediante le loro imprese, attività economico-lucrative. E ciò potrebbe proprio registrarsi in presenza di un evidente fallimento del mercato in una determinata area di intervento o di servizi.

Si tratta a ben vedere di valutazioni che attengono al quomodo, che pertanto contemplano analisi di opportunità, di efficienza, di efficacia dell"azione e non si riferiscono all"an. L"ente locale mantiene dunque la propria indipendenza ed autonomia decisionale circa le modalità ritenute più adeguate per intervenire in quel determinato settore.

In quest"ottica, il Piano conferma la necessità di stabilire un elenco di servizi (tra i quali rientrano, tra gli altri, i servizi a rete e i servizi alla persona) per i quali è sufficiente la deliberazione del consiglio comunale per mantenere una società partecipata ovvero per costituirne una di nuova (opzione che il Piano ovviamente tende a disincentivare). Per gli altri servizi, il Piano prevede che le deliberazioni degli enti locali in ordine al mantenimento di una società partecipata dovrebbe essere sottoposta alla conferma dell"Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), così come era previsto in una delle recenti disposizioni normative in materia di spl, successivamente abrogata.

Confermare l"efficacia della "sola" deliberazione dell"ente controllante la società pubblica significa riconoscere la legittimità dell"ente locale di intervenire nella gestione dei servizi di interesse (economico) generale. Lo spazio di autonomia decisionale ed organizzativa dell"ente locale rappresenta il perimetro naturale entro il quale gli enti locali territoriali possono dunque decidere se quel determinato servizio necessita di un veicolo "terzo" (società, azienda speciale, consorzio, altro) ovvero possa essere erogato direttamente ("in economia") dalla struttura dell"ente locale stesso. Sono queste valutazioni che attengono alla discrezionalità amministrativa dell"ente locale, ente di "ultima istanza" chiamato a rispondere dell"attivazione di quel servizio e della sua qualità, nonché della sua sostenibilità economico-finanziaria e sociale.

Non possiamo nasconderci che anche il Piano Cottarelli, come altri tentativi esperiti nel corso degli ultimi decenni per "arginare" il fenomeno delle società pubbliche (definite in una recente relazione della Corte dei Conti un "cancro"), muova dalla constatazione che il comparto dei spl presenti sacche di inefficienze, di perdite, di incapacità di erogare servizi di qualità. Riteniamo che trattasi di una lettura realisitica, ma che non può permettersi di coinvolgere le (molte) realtà sane delle società in mano pubblica. E il Piano, in quest"ottica, sembra riconoscere l"utilità di sostenere le società efficienti, soprattutto proponendo una loro aggregazione per territori ottimali omogenei.

Quando si affronta il tema delle società pubbliche solitamente ci si riferisce a concetti quali "privatizzazione" e "liberalizzazione", spesso invocati quali soluzioni alle inefficienze e alla cattiva gestione delle aziende/società che gestiscono i servizi pubblici locali. Anche il Piano Cottarelli non sembra sfuggire a questa impostazione.

Sarebbe questa difficoltà ad aprire il mercato dei servizi pubblici locali all"origine del cd. "socialismo municipale", inteso come la presenza (pervasiva) degli enti pubblici territoriali nel mercato dei servizi di pubblica utilità. Questi servizi, oggi, rispondono ad esigenze crescenti e nuove da parte degli utenti, in termini di qualità, diffusione, prezzi e controllo dei risultati.

Una volta confermato e difeso il principio secondo il quale é legittima l'azione degli enti pubblici territoriali e, secondo i criteri sopra descritti, anche quella delle società da essi partecipate/controllate,occorre rifuggire dalla tentazione di considerare la forma giuridico-organizzativa per se quale il "male assoluto" che affligge il sistema dei servizi pubblici.

In argomento, la distribuzione di competenze tra Stato e Regioni può offrire interessanti spazi di innovazione legislativa e di sperimentazione gestionale. Si tratta, pertanto, di introdurre in un settore ad altissima vocazione pubblica, nel senso di collettiva, con la cautela e l"attenzione che il tema richiede, forme di integrazione e di partnership, che contribuiscano a superare la rigida e storica contrapposizione tra pubblico e privato.

Liberalizzazione in primis significa definire un assetto di sistema capace di assicurare l"erogazione dei servizi di pubblica utilità in condizioni di possibilità e libertà di accesso per tutti. Progressivamente, agli enti pubblici dovrebbe essere attribuita una più marcata funzione "pubblica" di controllo e di monitoraggio, finanche di intervento diretto, in specie quando le organizzazioni, imprese e/o settore non profit, non sono in grado di attivarsi. Allo stesso tempo, così come richiamato insistentemente da parte delle istituzioni comunitarie, maggiore spazio dovrebbe essere lasciato, in specie a livello locale, ad una rinnovata capacità di programmazione e di costruzione di partnerships istituzionali (cd. PPPs).

In una siffatta logica virtuosa, il socialismo municipale potrebbe assumere le fattezze di un "municipalismo sociale", la cui preoccupazione principe sia di rispondere ai bisogni della comunità locale. Le soluzioni gestionali ed organizzative conseguono.



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