Articoli, saggi, Urbanistica, edilizia -  Mazzon Riccardo - 2014-10-07

DISTANZE, CONFINI E ABUSIVISMO: PRESCRIZIONE QUALE LIMITE TEMPORALE ALL'AZIONE REPRESSIVA - RM

La legge non pone specifici limiti temporali di natura prescrizionale

"in tema di edilizia, il potere-dovere del Comune di sanzionare situazioni abusive non è soggetto ad alcuna prescrizione, salvi i limiti propri del potere di autotutela in presenza di eventuali affidamenti incolpevoli del privato che risultino obiettivamente fondati su provvedimenti autorizzativi della p.a." T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 16/12/2008, n. 1860 Enel s.p.a. ed altro c. (avv. Izzo, Noal), (avv. Noal) c. Com. Pontinia c. (avv. Di Ciollo) Foro amm. TAR 2008, 12, 3396 (s.m.)

all"adozione di sanzioni da parte della Pubblica Amministrazione, in ispecie il Comune, nel settore della repressione degli abusi edilizi:

"l'ingiunzione di demolizione è atto vincolato, per il quale il legislatore ha tracciato in modo analitico il "modus agendi" del pubblico potere, spogliando l'amministrazione di ogni autonomia nella valutazione del pubblico interesse, il cui perseguimento è "in re ipsa" e coincide con il perseguimento della finalità, fatta propria dal legislatore, di ripristinare la disciplina pubblicistica violata. La valutazione di prevalenza dell'interesse al rispetto del territorio, nonché delle regole che presiedono alla sua tutela, è stata compiuta dalla l. 47/1985 (e poi dal d.P.R. 380/2001) con la previsione di sanzioni vincolate quanto a emanazione e contenuto, espressione di un potere autoritativo, non sottoposto a termini di prescrizione o decadenza, che intende colpire il fenomeno della compromissione del territorio e dei valori ambientali coinvolti. Un potere così connotato induce a ritenere che debba prevalere l'aspettativa della collettività a vedere rispettate le norme in materia edilizia e urbanistica, piuttosto che quella del contravventore a vedere conservata l'opera abusiva, ancorché realizzata molti anni prima. In definitiva, il mero decorso del tempo non è sufficiente a far insorgere un affidamento sulla legittimità dell'opera o comunque sul consolidamento dell'interesse del privato alla sua conservazione, né, per conseguenza, a imporre la necessità di una specifica motivazione in ordine all'esistenza di un interesse pubblico prevalente" T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 8.11.07, n. 6200, GDir, 2007, 48, 108.

Ciononostante, è da ritenere che il decorso del tempo, anche in tale materia, abbia un qualche effetto, se non altro in relazione all"interesse della Pubblica Amministrazione all"intervento repressivo: se, infatti, è vero che

"l'emanazione del provvedimento di demolizione delle opere abusive non può ritenersi illegittimo, ove intervenga dopo molti anni dalla realizzazione delle stesse, atteso che il potere di reprimere gli abusi edilizi non è soggetto né a prescrizione né a decadenza e le sanzioni applicabili sono quelle previste dalla legge al momento del loro accertamento, stante il carattere permanente degli abusi edilizi" T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. II, 25.6.07, n. 1233, FA TAR, 2007, 6, 1997

è da ritenersi altrettanto vero che, decorso un notevole lasso di tempo, la Pubblica Amministrazione possa non avere più un effettivo interesse a reprimere l"abuso oramai sedimentato; in tal caso, peraltro, anche attesa l"opinione consolidata della giurisprudenza, l"eventuale diniego di intervento (qualora questo sia sollecitato dal terzo) andrà congruamente motivato:

"in tema di edilizia, il potere-dovere del comune di sanzionare gli immobili abusivi non è soggetto ad alcuna prescrizione, salvi i limiti propri del potere di autotutela in presenza di eventuali affidamenti incolpevoli del privato che risultino obiettivamente fondati su provvedimenti autorizzativi della p.a." T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 4.9.06, n. 1856, FA TAR, 2006, 9, 3069).

Tra le recenti normative che attribuiscono efficacia paralizzante al decorso del tempo in materia di sanzioni amministrative nel settore urbanistico-edilizio, si segnalano i limiti temporali previsti per i poteri sostitutivi delle regioni (cfr. paragrafi 7 e 8 del capitolo trentaduesimo del volume: "I rapporti di vicinato e le distanze legali: tutela e risarcimento" - Riccardo Mazzon - CEDAM 2013, in Collana SapereDiritto -).

In effetti, solo entro dieci anni dalla loro adozione, le deliberazioni ed i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione, possono essere annullati dalla regione (cfr. paragrafo 7., capitolo e volume citati) e, inoltre, in caso di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire o in contrasto con questo o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici o della normativa urbanistico-edilizia, qualora il comune non abbia provveduto entro i termini stabiliti, la regione può disporre la sospensione o la demolizione delle opere eseguite con provvedimento di demolizione adottato entro cinque anni dalla dichiarazione di agibilità dell'intervento (cfr. paragrafo 8., capitolo e volume citati).

Quanto all"operatività, nel settore che ci occupa, dell"ordinaria prescrizione decennale e della speciale prescrizione quinquennale prevista per le sanzioni amministrative dalla legge n. 689 del 1981, v"è da osservare che solo la cessazione della permanenza dell"abuso comporta la decorrenza di tali termini:

"il potere di accertamento dell'illecito amministrativo paesistico non è soggetto a prescrizione e l'applicazione della relativa sanzione può intervenire anche dopo il decorso di un decennio dalla consumazione dell'abuso, al quale deve riconoscersi natura permanente sino al conseguimento del titolo autorizzatorio, il cui solo rilascio determina il venir meno della violazione e la decorrenza del termine prescrizionale per la riscossione della sanzione pecuniaria ex art. 28, l. 24 novembre 1981 n. 689; pertanto, è irrilevante l'intervenuto parere favorevole al mantenimento delle opere abusivamente realizzate, posto in essere dalla Commissione regionale per la tutela del paesaggio e dall'Assessore al Dipartimento assetto del territorio, in relazione al provvedimento di rilascio della concessione edilizia in sanatoria, essendo questo, in mancanza di una qualsiasi norma positiva in tal senso, privo di un'autonoma rilevanza in quanto concorre a consentire il rilascio della concessione edilizia in sanatoria inserendosi, secondo le previsioni contenute nell'art. 32, l. 28 febbraio 1985 n. 47, nel diverso procedimento volto a sanare solo ed esclusivamente illeciti di natura edilizia-urbanistica, in relazione ad immobili soggetti a vincoli paesaggistici o ambientali, e non costituendo, quindi, atto idoneo a far decorrere il termine di prescrizione previsto dal cit. art. 28, l. n. 689 del 1981" Cons. st., sez. IV, 11.4.07, n. 1585, FA, 2007, 4, 1184

Pertanto:

"le sanzioni amministrative pecuniarie previste dall'art. 3 l. 28 febbraio 1985, n. 47 per i casi di ritardo del versamento del contributo di concessione edilizia sono soggette - in mancanza di una diversa disciplina legale - al termine di prescrizione di cinque anni stabilito dall'art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, decorrente, in relazione a ciascuna fattispecie di ritardo, dal giorno dell'intervenuto pagamento del contributo;" T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. II, 30.1.08, n. 70, TAR, 2008, 01

"……..le somme dovute per oneri di urbanizzazione e per costi di costruzione vanno distinte da quelle dovute per sanzioni pecuniarie per ritardato pagamento in quanto per gli oneri vige il termine ordinario di prescrizione stabilito dall'art. 2946, c.c., per cui il relativo credito si prescrive nel termine di dieci anni, mentre per le sanzioni esso è di cinque anni in applicazione della normativa posta dall'art. 28, l. n. 689 del 1981"; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 12.6.06, n. 628, FA TAR, 2006, 6, 2217

"….in materia paesistica e edilizio - urbanistica, avendo carattere permanente, gli illeciti amministrativi consistenti nella realizzazione di opere senza le prescritte concessioni e autorizzazioni si protraggono nel tempo in relazione alla loro commissione, che viene meno solo al cessare della situazione di illiceità (conseguimento delle autorizzazioni): pertanto, la prescrizione quinquennale stabilita dall'art. 28 l. n. 689 del 1981 inizia a decorrere per questi illeciti solo dalla cessazione della permanenza e il potere amministrativo repressivo può essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo nell'esercizio del potere". Cons. st. , sez. VI, 2.6.00, n. 3184, RGE, 2000, I, 843; Ram, 2000, 885

Per una parzialmente diversa opinione, si confronti la seguente pronuncia:

"pur conservando l'illecito edilizio-paesistico carattere permanente, la c.d. indennità risarcitoria inflitta ex art. 164, d.lg. n. 490 del 1999 e successive modifiche e integrazioni (ex art. 15, l. n. 1497 del 1939) ha natura di sanzione pecuniaria, e si applica ad essa l'art. 28, l. n. 689 del 1981, ovverosia la prescrizione quinquennale con i temperamenti necessari attesa la particolare natura dell'illecito e il "dies a quo" decorre dal momento dell'accertamento dell'illecito, accertamento che può avvenire o d'ufficio ovvero in esito al procedimento di sanatoria edilizia" T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 11.8.05, n. 4017,FA TAR, 2005, 7/8, 2413.

Per completezza, si segnala che parte della dottrina ritiene auspicabile l"applicazione tout court, se non del termine di prescrizione decennale ordinario (in verità paralizzato dalla permanenza dell"illecito), almeno dell"effetto reale conseguente al decorso del tempo ventennale, generalmente idoneo all"applicazione dell"istituto dell"usucapione (usucapione del diritto a mantenere l"opera abusiva?).

In argomento, è però doveroso notare che la giurisprudenza più recente s'assesta in posizioni d'estremo rigore, evidenziando come:

  • nello schema giuridico delineato dall'art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001 non vi sia spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l'esercizio del potere repressivo di un abuso edilizio, consistente nell'esecuzione di un'opera in assenza del titolo abilitativo, costituisce atto dovuto, per il quale è in re ipsa l'interesse pubblico alla sua rimozione;

"nello schema giuridico delineato dall'art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001 non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l'esercizio del potere repressivo di un abuso edilizio consistente nell'esecuzione di un'opera in assenza del titolo abilitativo costituisce atto dovuto, per il quale è in re ipsa l'interesse pubblico alla sua rimozione, in quanto viene ritenuto congruo il riferimento al carattere abusivo delle opere, soprattutto quando risulti che la realizzazione dell'intervento sia ancora « in itinere »" T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 08/07/2009, n. 3825 A.Z. c. (avv. Garofalo) c. Com. Casapesenna (Ce) c. (avv. Schiavone) Foro amm. TAR 2009, 7-8, 2211 (s.m.)

  • siano impugnabili, da parte di terzi, i c.d. provvedimenti negativi con cui un soggetto pubblico, titolare di poteri di controllo e sanzionatori, dispone l'archiviazione di un determinato procedimento sanzionatorio avviato su impulso di parte o comunque rifiuta di intervenire;

"sono impugnabili, da parte di terzi, i c.d. provvedimenti negativi con cui un soggetto pubblico titolare di poteri di controllo e sanzionatori dispone l'archiviazione di un determinato procedimento sanzionatorio avviato su impulso di parte o comunque rifiuta di intervenire, a condizione che il soggetto denunciante (poi ricorrente) sia portatore di un interesse particolare e differenziato, che assume essere stato leso dalla mancata adozione del provvedimento repressivo e, dunque, si connoti sostanzialmente, rispetto al provvedimento, quale soggetto controinteressato. È poi impugnabile il silenzio — inadempimento serbato dall'Amministrazione Comunale sull'istanza intesa a provocare un intervento repressivo per lavori asseritamente abusivi eseguiti da proprietari confinanti a seguito di presentazione di dichiarazione di inizio attività, ancorché l'inerzia dell'Amministrazione sia da qualificarsi alla stregua di un fatto, anziché di un atto implicito o tacito. A maggior ragione, quindi, è ammissibile il ricorso proposto dal titolare di un interesse qualificato e differenziato (quale proprietario di un immobile vicino, certamente per ciò solo inciso dall'attività edilizia in relazione alla quale il Comune abbia omesso di attivare iniziative repressive), nelle ipotesi in cui l'ente abbia adottato atti negativi espressi sull'istanza di attivazione dei poteri officiosi di controllo e repressione" Consiglio di Stato, sez. VI, 16/02/2011, n. 986 (ConfermaTarLiguria, Genova, sez. I, n. 119 del 2009) Soc. B.F. c. M. e altro Foro amm. CDS 2011, 2, 601

  • la permanenza in una situazione di antigiuridicità (illegittimità e/o illegalità), quale la realizzazione, detenzione ed utilizzazione economica di un manufatto edilizio abusivo, non possa, in alcun caso, legittimare alcuna pretesa circa la ponderazione del conseguente intervento pubblico repressivo (per definizione, doveroso e privo di profili di discrezionalità) a prassi ed usi diversi, più tolleranti e accomodanti;

"la permanenza in una situazione di antigiuridicità (illegittimità e/o illegalità), quale la realizzazione, detenzione ed utilizzazione economica di un manufatto edilizio abusivo, non può in alcun caso legittimare alcuna pretesa circa la ponderazione del conseguente intervento pubblico repressivo (per definizione, doveroso e privo di profili di discrezionalità) a prassi ed usi diversi, più tolleranti e accomodanti (per lo più, come in questo caso, asseriti ma non provati), che potrebbero casomai, ove accertati, originare ben diverse conseguenze, anche di ordine patrimoniale e penale, a carico degli autori e dei beneficiari, ma nessun vantaggio per l'autore dello specifico abuso sanzionato, diverso dall'interesse generale al rispetto delle regole, azionabile in giudizio solo in presenza di un interesse attuale e differenziato, ad esempio, ove rilevante ai fini di impedire immissioni moleste o altre disutilità provenienti dai manufatti indebitamente condonati, ovvero di garantire una piena esplicitazione del principio di concorrenza con gli operatori economici che di tali manufatti si avvalgono" T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 13/09/2011, n. 7197 G.M. c. (avv. Pasqualini) c. Com. Roma c. (avv. Raimondo) Foro amm. TAR 2011, 9, 2739 (s.m.)

  • il provvedimento di repressione degli abusi edilizi (ordine di demolizione e ogni altro provvedimento sanzionatorio) costituisca atto dovuto della Pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall'accertamento dell'abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge; ciò comporta che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell'opera realizzata, né è necessaria una previa comparazione dell'interesse pubblico alla repressione dell'abuso, che è in re ipsa, con l'interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l'intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell'abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo:

"il provvedimento di repressione degli abusi edilizi (ordine di demolizione e ogni altro provvedimento sanzionatorio) costituisce atto dovuto della Pubblica amministrazione, riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall'accertamento dell'abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge; ciò comporta che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera rappresentazione del carattere illecito dell'opera realizzata, né è necessaria una previa comparazione dell'interesse pubblico alla repressione dell'abuso, che è in re ipsa, con l'interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l'intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell'abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo. Segue da ciò che non occorre il previo invio della comunicazione di avvio del procedimento, peraltro esclusa anche dall'art. 21-octies comma 2, l. 7 agosto 1990 n. 241" Consiglio di Stato, sez. IV, 20/07/2011, n. 4403 (Conferma Tar Toscana, sez. III,3398 del 2002) B. c. (avv. P.R., F.M. Orlando, Beccari) c. Com. Massa Foro amm. CDS 2011, 7-8, 2392 (s.m.).



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