Legislazione e Giurisprudenza, Animali -  Gasparre Annalisa - 2016-01-06

DIVIETO ALIMENTARE RANDAGI RICONDUCIBILE A MALTRATTAMENTO - TAR Catanzaro, n. 1135/2015 - A. GASPARRE

- randagismo canino

- divieto comunale di alimentare cani vaganti

- in materia di convivenza tra uomo e animale sono limitati i poteri tecnico-discrezionali dell'amministrazione, avendo il legislatore, nei diversi livelli di governo, optato per la misura della "sterilizzazione", e in ogni caso vietando forme di maltrattamento degli animali, cui è riconducibile il divieto di alimentazione.

Il Consiglio Comunale di un Comune calabrese aveva approvato il "Regolamento comunale per la detenzione dei cani e la prevenzione del randagismo canino", statuendo, tra l'altro, il divieto di assoluto a chiunque di alimentare, anche saltuariamente, cani vaganti di proprietà altrui o senza proprietà.

Con ricorso al TAR da parte di enti esponenziali è stato chiesto l'annullamento parziale della deliberazione.

La domanda è accolta dal giudice amministrativo che, ricostruita la cornice normativa di riferimento, valorizza la predeterminazione legislativa favorevole all'adozione di misure diverse - rispetto a divieto di alimentazione generalizzato imposto dal provvedimento impugnato - ritenute idonee a prevenire il fenomeno del randagismo. Si tratta del "controllo delle nascite" mediante la sterilizzazione, misura che costituisce una scelta legislativa più idonea a contemperare le esigenze di tutela della salute pubblica e dell'igiene minacciate dai "cani vaganti" con quelle della protezione della vita animale quale articolazione dell'habitat naturale. Sul piano nazionale rilevano in tal senso l'art. 2 co. 1 della Legge 14 agosto 1991, n. 281 "Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo" secondo cui "il controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la limitazione delle nascite viene effettuato, tenuto conto del progresso scientifico, presso i servizi veterinari delle unità sanitarie locali"; l'art. 3 della medesima legge secondo cui "Le regioni adottano, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite le associazioni animaliste, protezioniste e venatorie, che operano in ambito regionale, un programma di prevenzione del randagismo"; programma che deve prevedere, tra l'altro, "iniziative di informazione da svolgere anche in ambito scolastico al fine di conseguire un corretto rapporto di rispetto della vita animale e la difesa del suo habitat"; l'art. 4 che attribuisce ai Comuni la funzione amministrativa di attuare piani di controllo delle nascite attraverso la sterilizzazione, piani a cui "è destinata una quota non inferiore al 60 per cento delle risorse di cui all'articolo 3, comma 6". Inoltre, il TAR osserva che sul piano locale, "la Legge Regionale Calabria 5 maggio 1990 n. 41, (entrata in vigore prima della precitata Legge Quadro, ma successivamente novellata con la Legge Regionale 3 marzo 2000, n.4) prevede quale specifica sua "finalità" quella "di realizzare sul territorio regionale un corretto rapporto uomo-animale-ambiente" promuovendo la disciplina la protezione degli animali, l'educazione al rispetto degli stessi, gli interventi contro il randagismo e istituendo allo scopo l'anagrafe canina; stabilendo quali misure dirette al "controllo al randagismo" (art. 12) che "i cani vaganti catturati regolarmente tatuati devono essere restituiti al proprietario o al detentore (co. 1 ); i cani vaganti non tatuati devono essere catturati, con metodi indolori e non traumatizzanti, salvo i casi previsti dall'art. 3, comma 2 della L.R. 5 maggio 1990, n. 41, dal Servizio veterinario competente per territorio, il quale tramite la sua Unità operativa adempie agli obblighi previsti dalla presente legge (co. 2) I cani vaganti accalappiati possono essere soppressi in modo rigorosamente eutanasico, soltanto se gravemente ammalati ed incurabili. La decisione delle soppressioni spetta al Veterinario dell'ASL di competenza, sentite le Associazioni protezioniste presenti sul territorio, le quali, in caso di dissenso, possono riscattare l'animale medesimo, provvedendo alle sue cure,a proprie spese nel pieno rispetto dell'art. 2, comma 6 della Legge 281/91 (co. 7.)".

Per questi motivi, continua il TAR, l'amministrazione comunale, nell'esercizio della funzione di prevenzione del fenomeno del randagismo, deve "esercitare i poteri regolatori in materia, bilanciando la tutela della salute pubblica e dell'igiene, cui è finalizzata la prevenzione del randagismo con l'esigenza di protezione degli animali d'affezione, quali componenti del complessivo habitat naturale, in cui si inserisce la convivenza tra uomo e animale; sotto questo profilo, peraltro, appaiono invero limitati i poteri tecnico-discrezionali dell'amministrazione, avendo il legislatore, nei diversi livelli di governo, optato per la misura della "sterilizzazione", e in ogni caso vietando forme di maltrattamento degli animali, cui è riconducibile il divieto di alimentazione".

Di conseguenza risulta incongrua e sproporzionata la norma assunta dall'amministrazione locale avente ad oggetto il divieto generalizzato e rivolto a tutti i cittadini di alimentare i cani randagi.

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TAR Catanzaro, sez. I sent. n. 1135/2015

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11 del 2015, proposto dalle associazioni:

"____", in persona del presidente p.t. e "Associazione Vittime della Caccia", in persona del presidente p.t., rappresentate e difese dall'avv. ____, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in Catanzaro, Via De Gasperi, 76/B;

contro

Comune di ____, rappresentato e difeso dall'avv. _____, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in Catanzaro, Via De Gasperi, 76/B;

per l'annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale n. 24 del 8 settembre 2014, pubblicata all'albo pretorio dal 23 settembre 2014, con la quale è stato approvato il "Regolamento comunale per la detenzione dei cani e la prevenzione del randagismo canino", limitatamente all'art. 5 ultimo comma, nella parte in cui prevede il divieto di assoluto a chiunque di alimentare, anche saltuariamente, cani vaganti di proprietà altrui o senza proprietà"

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di ____;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2015 la dott.ssa Germana Lo Sapio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.1 Con ricorso notificato in data 9 dicembre 2014, le associazioni ricorrenti, "___", in persona del Presidente _____, con sede a Roma, e "Associazione vittime della caccia", in persona del Presidente ______, con sede a _____(RM), hanno chiesto l'annullamento parziale della deliberazione del Consiglio Comunale n. 24 del 8 settembre 2014, pubblicata all'albo pretorio dal 23 settembre 2014, recante l'approvazione del "Regolamento comunale per la detenzione dei cani e la prevenzione del randagismo canino", limitatamente all'art. 5 ultimo comma, nella parte in cui vieta ai cittadini di alimentare i cani randagi.

1.2. Le associazioni ricorrenti, richiamata la propria legittimazione ad agire, fondano la domanda di annullamento su un unico articolato motivo di censura, costituito da "eccesso di potere per irragionevolezza, sproporzione e contrasto con la L. 14 agosto 1991 n. 281 e L.R. Calabria 41/90", avendo il Comune imposto il divieto ai cittadini di somministrazione del cibo ai cani "vaganti" , quale rimedio diretto a prevenire il fenomeno del randagismo, in luogo della meno invasiva misura della "sterilizzazione", indicata invece nel quadro normativo di riferimento.

2. Con ordinanza cautelare n. 58 del 23 gennaio 2015 è stata accolta l'istanza di sospensione, espressamente indicando come "impregiudicato il profilo di legittimazione attiva della associazione "____";

3. Con memoria depositata in data 19 maggio 2015 si è costituito il Comune di _____.

4. All'udienza del 22 maggio 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

5. Va accolta la domanda di annullamento avanzata dall'associazione "Vittime della Caccia", mentre deve dichiararsi inammissibile il ricorso proposto dall'associazione "____" per mancanza della legittimazione ad agire.

6. L'esame della condizione della legittimazione ad agire va infatti condotto separatamente per le due associazioni ricorrenti, stante l'autonomia delle singole azioni in un "ricorso collettivo", quale quello in oggetto (cfr. Cons. St. sez. IV, 22 gennaio 2014 n. 306).

6.1 Se può così affermarsi la sussistenza della predetta condizione processuale per l'associazione di volontariato ex L. 266/1991 denominata "Vittime della Caccia", la quale risulta inserita nell'elenco di cui all'art. 13 della L. 349/1986 (come da Decreto del Ministero dell'Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare n. 25 del 16 gennaio 2014), a conclusione diversa deve giungersi quanto all'altra formazione sociale ricorrente.

6.2 Sul punto, va richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale che, in assenza di un riconoscimento legale come quello previsto per le associazioni ambientaliste dal citato art. 13 L. 349/1986, subordina la legittimazione ad agire degli enti esponenziali di interessi collettivi al dato sostanziale della effettiva rappresentatività, non coincidente con la sola previsione statutaria (che comporterebbe un agevole "autoriconoscimento" della propria posizione legittimante), ma articolata anche sui criteri fattuali della stabilità dell'assetto organizzativo e della vicinitas dell'ente rispetto all'interesse sostanziale che si intende far valere per effetto dell'azione amministrativa, (da intendersi quest'ultima come stabile collegamento territoriale tra l'attività svolta dall'ente e la zona di incidenza del provvedimento che si ritiene lesivo: cfr. ex multis C.G.A., sez. giurisdizionale, 16 ottobre 2012, n. 933; Cons. St., VI sez., 11 luglio 2008 n. 3507).

Alla luce dei predetti criteri e della ripartizione dell'onere, quanto meno, di allegazione posto in capo alla ricorrente, ritiene il Collegio che debba escludersi la legittimazione ad agire della associazione "Earth", la quale ha richiamato unicamente il dato statutario, senza alcun riferimento a nessuno degli altri due criteri sopra richiamati (peraltro, quanto alla vicinitas, emerge dagli atti che l'associazione ha sede a Roma, né sono richiamate specifiche articolazioni locali; cfr. TAR Lazio Latina, 14 luglio 2014 n. 626 proprio in relazione alla esclusione della legittimazione ad agire della predetta associazione in un caso analogo; si pronuncia invece solo con riguardo alla associazione "Vittime della Caccia" – pur essendo il ricorso proposto anche dalla associazione ___- da ultimo TAR Toscana, sez. II, 15 gennaio 2015 n. 129).

Va pertanto dichiarato il difetto di legittimazione attiva della associazione ____, con conseguente inammissibilità dell'azione di annullamento da essa proposta.

7. Quanto alla posizione processuale dell'amministrazione resistente, va rigettata l'eccezione di tardività della sua costituzione sollevata da parte ricorrente.

Come è noto (cfr. Cons. St. Ad. Plen. 25 febbraio 2013 n.5), il termine per la costituzione in giudizio delle parti intimate di cui all'art. 46 c.p.a. ha natura ordinatoria, cosicché i legittimati passivi intimati possono costituirsi in giudizio anche all'udienza di merito, salva la preclusione del deposito di memorie scritte; ne consegue che nel caso di specie risulta processualmente inutilizzabile la memoria scritta depositata oltre il termine di cui all'art. 73 co. 1 c.p.a. (Cons. St., sez. III, 13 settembre 2013 n. 4545).

Nel corso della discussione orale svoltasi all'udienza del 22 maggio 2015, parte resistente ha peraltro sinteticamente esposto le proprie argomentazioni difensive, con particolare riguardo alle eccezioni processuali concernenti la irricevibilità del ricorso, la inammissibilità per notifica a mezzo pec e la mancanza di legittimazione ad agire della associazione ____(profilo quest'ultimo già sottolineato dal Collegio nell'ordinanza cautelare n. 58 del 23 maggio 2015).

8. Venendo all'esame delle predette questioni preliminari, va osservato, in primo luogo, che il ricorso è tempestivo: lo stesso risulta infatti notificato l'ultimo giorno utile, per effetto della proroga al primo giorno non festivo del termine di decadenza ex art. 52 co. 3 e 5 c.p.a.( che riproduce le notorie regole di cui allart. 155 c.p.c.), decorrendo lo stesso dal perfezionarsi della procedura di pubblicazione sull'albo pretorio del provvedimento impugnato (verificatasi nel caso di specie in data 7 ottobre 2014; cfr. Cons. St. sez. IV, 18 novembre 2013 n. 5454), ed essendo il 6 dicembre 2014 sabato e il successivo 8 dicembre festivo.

9. Non risulta fondata neanche l'eccezione concernente l'inammissibilità del ricorso notificato unicamente a mezzo PEC ex art. 149 bis c.p.c in mancanza dell'autorizzazione ex art. 52 co. 2 c.p.a.

Anche a voler prescindere dai recenti orientamenti positivi assunti in merito sia da questo Tribunale (cfr. TAR Catanzaro, sez. II, 04 febbraio 2015 n. 183) che, da ultimo dal Consiglio di Stato (cfr. Cons. St., Sez. VI, 28 maggio 2015 n. 2682), nel caso in esame non potrebbe comunque dichiararsi la inammissibilità del ricorso per nullità della notifica, essendo stato sanato tale vizio per avvenuta costituzione della parte intimata ex art. 44 co. 3 c.p.a. e del principio del raggiungimento dello scopo ex art. 156 c.p.c. cui la norma è ispirata.

10. Nel merito, la domanda di annullamento parziale avanzata dall'associazione "Vittime della caccia" deve essere accolta.

10.1 Dalla cornice normativa di riferimento emerge una chiara predeterminazione legislativa favorevole all'adozione di misure diverse, da quelle del divieto di alimentazione generalizzato imposto dal provvedimento comunale impugnato, ritenute idonee a prevenire il fenomeno del randagismo, costituite in particolare dal "controllo delle nascite" mediante la sterilizzazione; misura ritenuta secondo una scelta legislativa a monte più idonea a contemperare le esigenze di tutela della salute pubblica e dell'igiene minacciate dai "cani vaganti" con quelle della protezione della vita animale quale articolazione dell'habitat naturale.

Rilevano in tal senso, sul piano nazionale: l'art. 2 co. 1 della Legge 14 agosto 1991, n. 281 "Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo" secondo cui "il controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la limitazione delle nascite viene effettuato, tenuto conto del progresso scientifico, presso i servizi veterinari delle unità sanitarie locali"; l'art. 3 della medesima legge secondo cui "Le regioni adottano, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentite le associazioni animaliste, protezioniste e venatorie, che operano in ambito regionale, un programma di prevenzione del randagismo"; programma che deve prevedere, tra l'altro, "iniziative di informazione da svolgere anche in ambito scolastico al fine di conseguire un corretto rapporto di rispetto della vita animale e la difesa del suo habitat"; l'art. 4 che attribuisce ai comuni la funzione amministrativa di attuare piani di controllo delle nascite attraverso la sterilizzazione, piani a cui "è destinata una quota non inferiore al 60 per cento delle risorse di cui all'articolo 3, comma 6";

Va poi osservato che la Legge Regionale Calabria 5 maggio 1990 n. 41, (entrata in vigore prima della precitata Legge Quadro, ma successivamente novellata con la Legge Regionale 3 marzo 2000, n.4) prevede quale specifica sua "finalità" quella "di realizzare sul territorio regionale un corretto rapporto uomo-animale-ambiente" promuovendo la disciplina la protezione degli animali, l'educazione al rispetto degli stessi, gli interventi contro il randagismo e istituendo allo scopo l'anagrafe canina; stabilendo quali misure dirette al "controllo al randagismo" (art. 12) che "i cani vaganti catturati regolarmente tatuati devono essere restituiti al proprietario o al detentore (co. 1 ); i cani vaganti non tatuati devono essere catturati, con metodi indolori e non traumatizzanti, salvo i casi previsti dall'art. 3, comma 2 della L.R. 5 maggio 1990, n. 41, dal Servizio veterinario competente per territorio, il quale tramite la sua Unità operativa adempie agli obblighi previsti dalla presente legge (co. 2) I cani vaganti accalappiati possono essere soppressi in modo rigorosamente eutanasico, soltanto se gravemente ammalati ed incurabili. La decisione delle soppressioni spetta al Veterinario dell'ASL di competenza, sentite le Associazioni protezioniste presenti sul territorio, le quali, in caso di dissenso, possono riscattare l'animale medesimo, provvedendo alle sue cure,a proprie spese nel pieno rispetto dell'art. 2, comma 6 della Legge 281/91 (co. 7.)

10.2 Alla luce di quanto esposto, nell'esercizio della funzione di prevenzione del fenomeno del randagismo, l'amministrazione comunale deve pertanto esercitare i poteri regolatori in materia, bilanciando la tutela della salute pubblica e dell'igiene, cui è finalizzata la prevenzione del randagismo con l'esigenza di protezione degli animali d'affezione, quali componenti del complessivo habitat naturale, in cui si inserisce la convivenza tra uomo e animale; sotto questo profilo, peraltro, appaiono invero limitati i poteri tecnico-discrezionali dell'amministrazione, avendo il legislatore, nei diversi livelli di governo, optato per la misura della "sterilizzazione", e in ogni caso vietando forme di maltrattamento degli animali, cui è riconducibile il divieto di alimentazione.

10.3 Tanto premesso, va pertanto ritenuta fondata la censura di incongruità e sproporzionalità avanzata con specifico riferimento alla norma del regolamento comunale, oggetto della presente impugnativa, che prevede il divieto generalizzato e rivolto a tutti i cittadini di alimentare i cani randagi (in senso analogo, sia pure con riferimenti a divieti di somministrazione del cibo contenuti in provvedimenti di diversa natura: cfr. Tar Molise, 17 settembre 2013 n. 527, Tar Marche 23 novembre 2012 n. 753, Tar Liguria 15 febbraio 2012 n.286; Cons St., Sez, III, parere 16.9.1997 n. 883).

11. In conclusione, il ricorso va pertanto accolto con annullamento dell'atto impugnato nella parte in cui all'art. 5 stabilisce "E' fatto divieto assoluto a chiunque di alimentare, anche saltuariamente, cani vaganti di proprietà altrui o senza proprietario, lasciare alla portata dei cani vaganti rifiuti contenenti residui alimentari, favorire l'alimentazione di cani di cui non si conosca la proprietà o la provenienza".

12. La regolamentazione delle spese segue il principio di soccombenza, quanto ai rapporti tra la parte ricorrente legittimata e il Comune di _____, con liquidazione contenuta nel dispositivo.

Sussistono invece giusti motivi per la compensazione delle spese di lite tra l'amministrazione resistente e la parte associazione "____" in ragione decisione in rito e della specificità della materia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

Dichiara il difetto di legittimazione attiva dell'associazione _____e per l'effetto dichiara inammissibile il ricorso dallo stesso proposto;

accoglie il ricorso proposto dall'associazione "Vittime della Caccia" e per l'effetto annulla il provvedimento di cui in epigrafe, limitatamente all'art. 5 ultimo co. come indicato in motivazione (punto 11).

Condanna il Comune resistente al pagamento delle spese di lite, in favore dello Stato ex art. 133 D.P.R. 115/2002 che si liquidano in complessivi euro 2000,00 oltre accessori e oltre la refusione del contributo unificato, se versato..

Compensa le spese di lite tra l'associazione ____e il Comune resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Guido Salemi, Presidente

Emiliano Raganella, Referendario

Germana Lo Sapio, Referendario, Estensore



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