Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Santuari Alceste - 2015-11-09

ENTI LOCALI E PARTECIPATE: NO AL RIPIANO DELLE PERDITE – Corte Conti Abruzzo 279/15 – Alceste SANTUARI

La P.A. non è tenuta a ripianare automaticamente le perdite degli organismi partecipati

Si tratta di un principio generale

La Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per l"Abruzzo analizza il caso di un consorzio-azienda fra enti locali

Il sindaco di un comune ha richiesto alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per l"Abruzzo di esprimersi circa la possibilità per il comune medesimo di intervenire finanziariamente per ripianare le perdite annuali (reiterate dal 2008 al 2013) della gestione della liquidazione (pur in presenza di un patrimonio netto capiente per tale scopo), anche in relazione a quanto previsto dall"art. 6, comma 19, del Decreto Legge n. 78/2010 e l"eventuale disavanzo del conto finale di liquidazione, al momento della chiusura della liquidazione di un consorzio-azienda costituito fra enti locali per gestire il servizio di depurazione acque sul territorio.

La Sezione regionale, con delibera del 21 ottobre 2015 n. 279/PAR ha risposto al quesito nel modo che di seguito si intende esaminare in via sintetica. In via preliminare, i giudici contabili hanno ritenuto utile inquadrare la qualificazione giuridica di siffatto consorzio, evidenziando che

-) i consorzi rappresentano, insieme alle Convenzioni e alle Unioni, una delle forme di esercizio associato di funzioni e servizi, a disposizione degli enti locali;

-) è possibile distinguere due tipologie di consorzi: i "consorzi-azienda" finalizzati alla gestione di servizi pubblici ed operanti con autonomia imprenditoriale; i "consorzi di funzioni" destinati all"esercizio di attività amministrative (per i quali l"art. 2, comma 186, let. e), della legge 191 del 2009 ha disposto la soppressione);

-) per i consorzi-azienda, il carattere strumentale all"esercizio di servizi a favore di più enti locali è messo in rilievo anche dalla giurisprudenza amministrativa secondo la quale "il consorzio tra Enti Locali è definibile come un"azienda speciale di ognuno degli enti associati. Così come l"azienda speciale è ente strumentale dell'ente locale, ossia ente istituzionalmente dipendente dall'ente locale ed elemento del sistema amministrativo facente capo a questo, allo stesso modo il consorzio, in quanto azienda speciale degli enti che l"hanno istituito, è un ente strumentale per l"esercizio in forma associata di servizi pubblici o funzioni e fa parte del sistema amministrativo di ognuno degli enti associati" (Cons. di Stato, n. 2605/2001, e in termini similari, anche Cass., ordinanza n. 33691/2002).

-) il consorzio diviene così "un ente a partecipazione plurisoggettiva, una forma di associazione fra più enti locali (ed eventualmente altri soggetti pubblici), strumentale all"esercizio collettivo e congiunto di servizi a favore della popolazione di tutti i comuni consorziati." Conseguentemente, troveranno applicazione le norme che valgono per le aziende speciali per quanto riguarda l"attività di erogazione del servizio, mentre torneranno applicabili quelle dei consorzi ove si tratti di regolamentare la vita associativa fra i comuni consorziati (costituzione e deliberazioni assembleari, nomina amministratori, adozione decisioni, etc.), come palesato dall"inciso legislativo "in quanto compatibili" (cfr. deliberazione Sezione regionale di controllo per la Lombardia n. 114/2012)".

Chiariti i contorni giuridico-organizzativi dei consorzi-azienda, la Sezione ha quindi considerato il quesito sottoposto dal sindaco, richiamando quanto segue:

-) gli enti locali soci non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile, effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali;

-) sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui sopra a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti;

-) si tratta di una norma che impone l'abbandono della logica del "salvataggio a tutti i costi" di strutture ed organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione che versano in situazioni di irrimediabile dissesto;

-) non sono ammissibili "interventi tampone" con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, erogate senza un programma industriale o una prospettiva che realizzi l'economicità e l'efficienza della gestione nel medio e lungo periodo.

I giudici contabili confermano che la norma "si propone, perciò, di porre un freno alla prassi, ormai consolidata, seguita dagli enti pubblici ed in particolare dagli enti locali, di procedere a ricapitalizzazioni e ad altri trasferimenti straordinari per coprire le perdite strutturali (tali da minacciare la continuità aziendale); prassi che, come noto, da un lato finisce per impattare negativamente sui bilanci pubblici compromettendone la sana gestione finanziaria; dall'altro si contrappone alle disposizioni dei trattati (art. 106 TFUE, già art. 86 TCE), le quali vietano che soggetti che operano nel mercato comune beneficino di diritti speciali o esclusivi, o comunque di privilegi in grado di alterare la concorrenza "nel mercato", in un'ottica macroeconomica (Sez. reg. controllo per la Puglia, delibera n. 29 del 7 marzo 2012)."

In ragione del principio generale sopra descritto, la Sezione riconosce che "Sebbene il perimetro di diretta applicazione della norma non contempli direttamente i consorzi, ma si riferisca esclusivamente agli organismi partecipanti aventi struttura societaria, dal tenore della stessa emerge un principio generale di "divieto di soccorso finanziario", fondato su esigenze di tutela dell"economicità gestionale e della concorrenza, estensibile anche ai consorzi". Da ciò consegue che l"ente locale partecipante non è tenuto a ripianare automaticamente le perdite gestionali registrate dal soggetto partecipato. E tale conclusione resta valida – nel giudizio della Corte dei Conti - "anche con riferimento alle operazioni di ripiano del deficit finanziario in fase di liquidazione, assimilabile, di fatto, ad un accollo, da parte dell"ente locale, dei debiti di un soggetto terzo, con l"immediata ricaduta che "se chi si accolla un debito altrui è un soggetto di diritto pubblico, quest"ultimo ha il dovere di porre in evidenza la ragione economica-giuridica dell"operazione, altrimenti essa rappresenterebbe un ingiustificato favor verso i creditori della società incapiente."

Gli enti locali sono dunque chiamati a confrontarsi con organismi in perdita e valutarne l"andamento gestionale, sia per accertarne le cause sia per attivare gli eventuali rimedi correttivi, laddove possibile. A proposito, forse è utile rammentare che le operazione di ripiano delle perdite, ove consentite dall"art. 6, comma 19, d.l. 78/2010, vanno eseguite:

-) sulla base di un"analisi dei costi, che accerti le cause dell"andamento negativo della società;

-) in presenza di un business plan finalizzato a riportare in equilibrio la società e ad indicare le misure correttive della gestione della stessa.

Infine, si ricorda che per deliberare e operare un aumento di capitale, in specie se riferito ad una partecipata in perdita, l"ente locale deve provvedere sulla base di un "programma industriale o una prospettiva che realizzi l"economicità e l"efficienza della gestione nel medio e lungo periodo" (Corte dei Conti, sezione controllo per la Lombardia n. 22072012 e sezione controllo per il Piemonte n. 61/2010).



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