Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2015-03-11

FARMACIE IN ECONOMIA E SPESE DEL PERSONALE – Corte Conti Lombardia 86/15 – Alceste SANTUARI

Un comune chiede di conoscere il regime applicabile alle spese del personale di una farmacia gestita in economia

In particolare, il comune istante chiede di sapere se alla gestione in economia siano estensibili le disposizioni dettate per le altre forme di gestione del servizio farmaceutico

La sezione regionale di controllo della Lombardia della Corte dei Conti rimette la questione alla Sezione delle autonomie

Con deliberazione del 4 marzo 2015, n. 86, la sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia della Corte dei Conti rimette alla sezione delle autonomie della stessa Corte la questione relativa alle spese del personale riguardanti la gestione in economia delle farmacie comunali.

Un sindaco ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto i limiti alle assunzioni ed alla spesa complessiva per il personale degli enti locali. In particolare, il sindaco evidenzia che il Comune gestisce in economia una farmacia comunale, servizio assicurato con una consistenza organica di n. 3 farmacisti e n. 2 commessi fino al mese di luglio 2011. Dopo tale data, a seguito della cessazione per dimissioni di una farmacista, il Comune non ha provveduto alla relativa sostituzione, a causa dei vincoli assunzionali e di spesa per il personale contenuti nell'art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006. Detta contrazione di organico ha determinato una forte riduzione dell'attività e del servizio reso all'utenza, che l"assunzione di un"unità, ripristinando la dotazione originaria, permetterebbe di attenuare.

Il sindaco richiama il fatto che sia sotto il profilo del dato letterale che dell'interpretazione sistematica, la modifica apportata, con la legge n. 147/2013, all'art. 114, comma 5-bis, del TUEL, l"art. 4, comma 12-bis, del d.l. n. 66/2014, convertito con legge n. 89/2014, e l"art. 3, comma 5-quinquies, del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014, ha modificato l'art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112/2008, convertito con legge n. 133/2008. Il sindaco, alla luce delle novelle intervenute nell"ordinamento giuridico, ritiene che "l'obbligo di riduzione delle spese per il personale (art. 1, comma 557, legge n. 296/2006) possa essere derogato per le assunzioni di dipendenti da adibire al servizio di farmacia, anche se questo è gestito in economia (interpretazione basata sulla correlazione alla tutela della salute, qualificata dalla carta costituzionale come diritto soggettivo, e perciò prevalente rispetto alla esigenze di contenimento della finanza pubblica)."

Egli ritiene che sia chiara "la volontà legislativa di ampliare la facoltà di spesa degli enti locali in materia di personale", atteso che sarebbe venuto meno il carattere eventuale della deroga, prima riconosciuta previa motivata delibera. In suo luogo torna l'automatismo ex lege, già esistente nel vecchio testo dell'art. 114, comma 5-bis, del TUEL, vigente fino al 31/12/2013. Ritiene l"istante che, per effetto della modifica apportata al dato letterale dell'art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. n. 112/2008, dall"art. 4, comma 12-bis, del d.l. n. 66/2014, convertito con legge n. 89/2014, si possa dedurre una specifica volontà legislativa di ampliare le facoltà assunzionali e di spesa per il personale preposto a farmacie comunali.

Alla luce delle premesse sopra riportate, il sindaco pone i seguenti quattro quesiti:

a) con il primo, chiede se l'esclusione dell'applicabilità dei vincoli assunzionali di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, convertito con legge n. 122/2010, per le farmacie comunali gestite mediante aziende speciali o istituzioni (previsto dall'art. 114, comma 5-bis, del TUEL) sia applicabile anche alle farmacie comunali gestite in economia;

b) con il secondo, se possa escludersi l'applicazione dell'art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006, recante l'obbligo di riduzione delle spese di personale, nel caso di assunzione di un dipendente da adibire alla farmacia comunale, gestita dal Comune in economia;

c) con il terzo, se, in caso di risposta positiva ai primi due quesiti, in relazione alle disposizioni contenute nell"art. 1, comma 424, della legge di stabilità n. 190/2014, che prevede il blocco delle assunzioni per gli enti locali in attesa della definizione delle procedure di mobilità dei dipendenti delle provincie, si debba attendere l'esito di dette procedure anche per il profilo professionale di farmacista non rinvenibile negli organici delle provincie;

d)        con il quarto se, in caso di risposta positiva ai primi tre quesiti, sempre in relazione alla richiamata disposizione contenuta nella legge 190/2014, si possa procedere ad assunzioni con ricorso alla procedura di mobilità volontaria, ex art. 30 del d.lgs. n. 165/2001, tra enti sottoposti entrambi al vincolo di patto di stabilità.

La Sezione ricorda che il quadro normativo"ha subito un"evoluzione fra la fine del 2013 ed i primi mesi del 2014."

Infatti, l"art. 114, comma 5-bis, del d.lgs. n. 267/2000, introdotto dall"art. 25 del d.l. n. 1/2012, convertito con legge n. 27/2012, è stato svuotato dei suoi contenuti originari dall"art. 1, comma 560, della legge n. 147/2013. Il predetto comma 5-bis, infatti, nella formulazione vigente fino al 31/12/2013, prevedeva, tra l"altro, che alle aziende speciali ed alle istituzioni che gestivano servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie non si applicassero le disposizioni di divieto o limitazione alle assunzioni di personale poste in capo al comune, nonché quelle in tema di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria."

I giudici contabili hanno ribadito che "in tale contesto normativo, un problema di applicabilità ad aziende speciali ed istituzioni dei limiti di spesa previsti per il personale a tempo determinato o assunto con altri contratti c.d. flessibili (cfr. art. 9, comma 28, del d. l. n. 78/2010), ovvero di quelli complessivi (art. 1, comma 557, legge n. 296/2006), a stretto rigore non si poneva, posto che la norma precettiva riguardava i "divieti e le limitazioni alle assunzioni" ed il "contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria" e non i limiti, generali e particolari, alle spese per il personale. Questi ultimi incidevano solo sull"ente locale, che, peraltro, essendo obbligato, per legge e per orientamento giurisprudenziale (cfr., di recente, SRC Lombardia, deliberazione n. 237/2014/PAR), a consolidare anche la spesa sostenuta, per il personale, da aziende speciali e istituzioni, aveva l"onere di fornire adeguate direttive in modo da permettere il conseguimento dell"obiettivo posto dal legislatore."

La Sezione riconosce che "il trattamento derogatorio, previsto, nella previgente formulazione del citato art. 114, comma 5-bis del d.lgs. n. 267/2000, per le aziende speciali e le istituzioni gerenti "servizi socio assistenziali ed educativi, servizi scolastici e per l'infanzia, culturali e farmacie", troverebbe fondamento nell"esigenza di assicurare servizi volti alla tutela di beni della vita di rilevanza costituzionale, al di là dei vincoli rappresentati dalle norme di limitazione e di contenimento della spesa di personale (cfr. SRC Lazio, deliberazione n. 226/2014/PAR). In questo caso, infatti, in linea con il dettato costituzionale, il legislatore avrebbe reso recessive le disposizioni di natura finanziaria rispetto alla tutela dei diritti garantiti dalla Carta fondamentale (quali il diritto all"assistenza, sancito dall"art. 38, e il diritto alla salute, di cui all"art. 32, e, con essi, il diritto alla disponibilità dei medicinali per il tramite di una rete di distribuzione assicurata dalle farmacie, anche comunali, interpretate come vere e proprie articolazioni del SSN)."

Tuttavia, fanno notare i giudici contabili, che la disciplina, vigente fino al 31/12/2013, "poneva comunque dubbi di coerenza interna. In primo luogo perché l"esclusione del personale delle farmacie dagli obblighi imposti dal ridetto comma 5-bis era circoscritta alla sole ipotesi di gestione tramite azienda speciale, mentre nessuna eccezione la legge prevedeva in caso di farmacie gestite "in economia", ovvero secondo le altre modalità ammesse dalla legge, per esempio società partecipate (si rinvia all"art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112/2008, convertito con legge n. 133/2008, nella formulazione vigente fino al 31/12/2013)."

Essi aggiungo che "per il caso specifico delle farmacie, la deroga prevista dall"indicato art. 114, comma 5-bis, del TUEL avrebbe dovuto avere come unico riferimento le "aziende speciali", e non le "istituzioni". La legge n. 475/1968, come modificata dalla legge n. 362/1991, prevede, infatti, che l"attività di farmacia possa essere esercitata dai comuni a mezzo di: azienda speciale; consorzi; società miste di capitali, costituite tra il comune ed i farmacisti già dipendenti; in economia, e cioè in via diretta, ad opera dello stesso ente locale. Tale disciplina è rimasta in vigore anche dopo l"avvento del d.lgs. n. 267/2000 e le varie riforme legislative inerenti alle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali. Ne è stato riconosciuto, infatti, (cfr., per esempio, SRC Lombardia n. 489/2011/PAR) il carattere speciale rispetto a quella generale dei servizi pubblici locali, come confermato da una serie di disposizioni succedutesi nel tempo."

Allo scopo di comprendere il reasoning seguito dalla Sezione di controllo regionale, preme evidenziare che l"art. 114, comma 5-bis, del TUEL è stato riformulato dall"art. 1, comma 560, della legge n. 147/2013, stralciando dal suo corpo la disciplina dei limiti di finanza pubblica posti in capo ad aziende speciali ed istituzioni. A seguito della modifica introdotta, la regolazione dei limiti alle assunzioni ed alle spese di personale di aziende speciali ed istituzioni trova spazio nel nuovo testo dell"art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112/2008, come sostituito dall"art. 1, comma 557, della legge n. 147/2013 (successivamente modificato dall"art. 4, comma 12-bis, del d.l. n. 66/2014, convertito con legge n. 89/2014). La legge di stabilità per il 2014 ha, secondo i giudici contabili lombardi "in sostanza, ampliato l"ambito di applicazione soggettiva delle regole di finanza pubblica, dettate dal citato art. 18 comma 2-bis, anche ad aziende speciali e istituzioni (nonostante l"intitolazione, rimasta ferma, di "Reclutamento del personale delle società pubbliche") nell"intento di dare maggiore organicità alla disciplina in materia di limiti alle assunzioni ed alla spesa per il personale."

I giudici hanno altresì ricordato (come in altri contributi pubblicati su questo sito è stato evidenziato) che nella formulazione dell"art. 18, comma 2-bis del d.l. n. 112/2008, "figlia della novella apportata dalla legge n. 147/2013, l"esclusione dai limiti finanziari, previsti per l"ente locale, per le assunzioni di personale in aziende speciali o istituzioni che gestiscono farmacie (nessuna deroga era prevista, invece, per il "contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria") non avveniva ex lege, ma era rimessa alla valutazione dell"ente, chiamato a deliberare in merito ed a darne le motivazioni (il tutto "fermo restando l"obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale" (cfr. al riguardo le deliberazioni della Sezione n. 22/2014/PAR e n. 28/2014/PAR).

I giudici insistono nell"affermare che "la nuova norma escludeva dal rispetto dei limiti di finanza pubblica (sia alla spesa per il personale, che alle assunzioni) le farmacie gestite a mezzo di società partecipata. E ciò in forza del periodo della disposizione che recita: "le società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica sono escluse dall'applicazione diretta dei vincoli previsti dal presente articolo" (fermo restando l"obbligo, per l"ente locale, di consolidare i costi per il personale sostenuti anche dalle predette società ai fini del rispetto del congruo rapporto fra spesa per il personale e spesa corrente, posto dall"allora vigente art. 76, comma 7, del medesimo d.l. n. 112/2008)."

Avuto riguardo al quesito posto dal comune istante, i giudici contabili lombardi richiamano quanto deciso dalla Sezione di controllo per il Lazio nella deliberazione n. 226/2014/PAR. A giudizio della Sezione laziale "l"esposta norma avrebbe mutato, e in modo determinante, la formulazione letterale, con conseguenze dirette rispetto alla questione sottoposta al presente esame. Il nuovo periodo del comma ("gli enti locali di riferimento possono escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo le assunzioni di personale per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie, fermo restando l'obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di risparmio e di contenimento della spesa di personale") non farebbe più riferimento, come in precedenza, alle "aziende speciali ed istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali…e farmacie", in cui queste ultime erano uno dei servizi che, se gestiti da aziende speciali, beneficiavano del regime di favore previsto dal legislatore (cfr. art. 114, comma 5-bis, del TUEL, nel testo previgente alla legge n. 147/2013). Al contrario, con l"inserimento, da parte del comma 557 della legge n. 147/2013, dell"articolo determinativo "le" davanti alla parola "farmacie", il legislatore avrebbe distino queste ultime dagli altri servizi, sempre meritevoli di deroga, elencati dalla stessa norma. Le farmacie, in sostanza, a prescindere dal modello di gestione (quindi anche in caso di esercizio in economia), sarebbero state equiparate alle aziende speciali ed alle istituzioni che gestiscono gli altri servizi nominativamente indicati dalla norma, e, pertanto, escluse dalle regole di finanza pubblica previsti dalla norma."

Secondo la Sezione Lazio, si tratterebbe di una interpretazione che troverebbe "anche giustificazione sistematica nel generale quadro normativo, inerente al servizio farmaceutico. E" opinione dei giudici laziali che "in tale contesto, il legislatore si sarebbe avveduto della mancanza di una ragionevole giustificazione alla differente operatività della deroga alle regole di finanza pubblica, dettate in tema di spesa per il personale, sulla base della diversa modalità scelte dall"ente locale per la gestione del servizio farmaceutico." I giudici contabili laziali hanno inoltre segnalato che "anche la collocazione della disposizione in esame nel corpo dell"art. 18 del d.l. 112/2008, intitolato (e, in passato, dedicato) alle società partecipate da enti locali, non avrebbe rilevanza. Infatti, più volte il legislatore è intervenuto sul testo della norma, senza tener conto della rubrica, tanto da averne allargato l"ambito di applicazione anche ad aziende speciali e ad istituzioni (art. 1, comma 557, della legge di stabilità n. 147/2013). In un quadro di modifiche continue e, spesso, disomogenee, non ritiene potersi ricorrere ad una lettura rigorosa del rapporto tra la rubrica ed il contenuto della norma."

La Sezione di controllo per la Lombardia, dopo aver richiamato quanto deliberato dalla Sezione laziale, "ritiene preliminarmente opportuno evidenziare come l"eccezione di cui potevano beneficiare aziende speciali ed istituzioni (a differenza delle società gerenti servizi pubblici locali a rilevanza economica) era limitata al solo regime limitativo alle assunzioni (la cui regola precettiva, mediante rinvio dinamico, era contenuta nel primo periodo del comma), mentre nulla la norma disponeva in ordine agli "obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria" (la cui regola precettiva, sempre mediante rinvio dinamico, era contenuta nel secondo periodo del comma), cui rimanevano soggette tutte le aziende speciali e le istituzioni qualunque fosse il servizio gestito (anche quello farmaceutico)." E, comunque, ribadiscono i giudici contabili lombardi "lo stesso comma, anche nel caso in cui il comune avesse deciso di avvalersi dell"eccezione prevista per le farmacie, manteneva fermo l'obbligo di garantire il raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa per il personale (in sostanza, di rispettare, a livello consolidato, i vincoli posti, alla spesa storica complessiva, dall"art. 1, commi 557 e seguenti, della legge n. 296/2006)."

L"apertura operata dalla Sezione Lazio n. 226/2014/PAR, mirante a contemplare più ampi margini di spesa per gli enti locali in materia di personale nel settore farmaceutico, ivi compresa la gestione in economia, non è condivisa dalla sezione della Lombardia. Quest"ultima, infatti, ritiene, che "il comune debba osservare, per le farmacie gestite in economia (quindi, a mezzo di uffici e personale proprio), i medesimi limiti alla spesa per il personale ed alle assunzioni posti a suo carico dalla legge."

Quali le ragioni di tale diverso giudizio da parte dei giudici contabili lombardi?

In primo luogo, essi muovono dal tenore letterale del comma in commento che – a giudizio della Sezione Lombardia - evidenzierebbe "come la regola posta dal primo periodo del citato art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112/2008 (attenersi al "principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale") ha come ambito di applicazione soggettiva le "aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo". A fronte di tale delimitazione soggettiva, quindi, "che riferisce la disciplina precettiva a società partecipate e altri organismi strumentali dell"ente locale, l"eccezione, formulata nel quarto periodo del medesimo comma ("Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti"), non può avere un ambito di applicazione soggettiva maggiormente esteso (includendo anche le farmacie comunali gestite in economia, non considerate nel perimetro di osservanza della regola principale)."

In secondo luogo, conseguentemente a quanto sopra esposto, i giudici contabili lombardi ritengono che anche "la preposizione dell"articolo determinativo "le" al sostantivo "farmacie", presente nel testo dell"art. 18, comma 2-bis (già nella formulazione successiva alla legge di stabilità n. 147/2013) non appare decisiva." Come abbiamo già richiamato sopra, è utile ricordare che

la Sezione Lazio "trae da tale inserimento (non presente nel corpo dell"eccezione contenuta nell"abrogato art. 114, comma 5-bis, del TUEL, vigente fino al 31/12/2013), il convincimento che, in tal modo, "le farmacie" divengano nuovo, e distinto, soggetto del periodo normativo (ponendosi accanto alle "aziende speciali e istituzioni che gestiscono")."

La Sezione Lombardia, al contrario, sottolinea che "in realtà, anche alla luce di quanto sopra premesso, la sintassi del periodo mantiene un proprio significato anche considerando "le farmacie" quale complemento oggetto del verbo "gestiscono". Inoltre l"inserimento dell"articolo determinativo "le" prima del sostantivo "farmacie" è presente già nella formulazione della norma successiva alla legge n. 147/2013, in cui "le farmacie" sono sicuramente il complemento oggetto del periodo normativo, alla pari degli altri servizi nominativamente indicati ("…gli enti locali di riferimento possono escludere, con propria motivata deliberazione, dal regime limitativo le assunzioni di personale per le singole aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie…")".

In terzo luogo, la Sezione Lombardia contesta anche "le conclusioni pratiche del percorso argomentativo proposto dalla Sezione Lazio con la deliberazione n. 226/2014." Sostengono i giudici lombardi che "anche ritenendo che la spesa per il personale e per le assunzioni effettuate da un comune per gestire in economia una farmacia possa essere tenuta fuori dal perimetro di applicazione delle norme limitative di finanza pubblica, dettate attualmente dal legislatore per aziende speciali, istituzioni e società ("riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale", cfr. art. 18, comma 2-bis, d.l. n. 112/2008), non risulta chiaro come tale esenzione si riverberi sugli obblighi posti direttamente in capo al comune (ai cui fini rilevano tutte le spese sostenute per il personale e/o tutte le assunzioni effettuate dall"amministrazione nel suo complesso, anche, eventualmente, per le farmacie gestite in economia)."

In altri termini, la Sezione Lombardia ritiene che "essendo l"ente locale il soggetto destinatario delle norme di coordinamento della finanza pubblica, non la farmacia gestita in economia (ufficio non avente personalità giuridica), la quota parte di spesa o le assunzioni effettuate per quest"ultima rilevano comunque ai fini del conseguimento degli obiettivi di riduzione/contenimento posti in capo al comune (diversa la valutazione in caso di gestione del servizio farmaceutico a mezzo di azienda speciale o società partecipata, in cui essendo queste ultime dirette destinatarie delle norme di finanza pubblica, potranno beneficiare in concreto della deroga normativa)." I giudici, tuttavia, ritengono che il comune, "nell"ambito delle proprie scelte discrezionali, e ammesso che il dettato normativo lo consenta (cosa che non accade, per esempio, in presenza di un divieto di assunzioni o in vigenza di norme che impongano limitazioni al trattamento retributivo dei singoli dipendenti, come, per esempio, quelle poste dall"art. 9, comma 1, del d.l. n. 78/2010, convertito con legge n. 122/2010)," possa esonerare la farmacia gestita in economia "dal rispetto, pro quota, di regole di finanza pubblica, salvo dover conseguire, comunque, l"obiettivo normativo a mezzo di maggiori riduzioni/limitazioni in altri uffici o servizi."

In quarto luogo, la Sezione Lombardia, a differenza della omologa sezione laziale, non ritiene ammissibile la "surrettizia introduzione di deroghe al rispetto di norme di coordinamento di finanza pubblica, poste in capo direttamente all"ente locale." In questo senso, i giudici contabili lombardi sono dell"opinione che "escludere la spesa per il personale sostenuta da un comune per la gestione in economia del servizio farmaceutico significherebbe introdurne un"ulteriore, peraltro in contrasto con il principio interpretativo posto dall"art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile." In argomento, la Sezione richiama la posizione della Sezione delle Autonomie, la quale "fornendo la propria interpretazione di orientamento generale su alcune norme del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014, ha avuto modo di affermare la necessità di un"interpretazione letterale delle deroghe introdotte dal legislatore (si rinvia, per approfondimenti, alle deliberazioni n. 21/2014/QMIG e n. 2/2015/QMIG)." Parimenti, la Sezione Lombardia ha richiamato la "norma che impone limiti complessivi all"evoluzione della spesa storica per il personale (art. 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006), l"individuazione delle cui eccezioni, oltre le specifiche previsioni normative, è stata oggetto di interpretazione restrittiva, sia da parte delle Sezioni regionali, che della Sezione delle Autonomie (si rinvia, da ultimo, alle deliberazioni n. 27/2013/QMIG e n. 25/2014/QMIG)."

In quinto luogo, "sul piano sistematico," la Sezione Lombardia ha ribadito che "l"art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112/2008 estendeva (ed estende) a società, aziende speciali ed istituzioni, cioè a soggetti aventi una propria autonomia, quantomeno gestionale e di bilancio, alcune regole di finanza pubblica imposte all"ente locale controllante (fino al 31/12/2013, anche il patto di stabilità interno ed i divieti e le limitazioni alle assunzioni di personale; attualmente, solo un generico obbligo di riduzione dei costi per il personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale; per una ricostruzione più puntuale, si rinvia a SRC Liguria, deliberazione n. 55/2014/PAR)." Preme evidenziare, al riguardo, che una siffatta estensione è stata "ritenuta necessaria dal legislatore per comprendere nell"ambito di applicazione delle norme di finanza pubblica anche soggetti che non fanno parte dell"ente locale, ma di cui quest"ultimo si serve per poter raggiungere i propri fini. La legislazione si è mossa, infatti, dal 2008 in poi (cfr. d.l. n. 112/2008, d.l. n. 78/2010, d.l. n. 1/2012, etc.), distinguendo fra i precetti posti in capo all"ente locale e quelli posti in capo ai propri organismi strumentali. L"obbligo del consolidamento delle spese di personale sostenute anche dagli organismi strumentali, di cui è destinatario il solo ente locale (si rinvia all"ormai abrogato art. 76, comma 7, d.l. n. 112/2008) costituiva una sorta di collegamento fra i due sistemi normativi, in quanto il comune, in disparte quanto imposto, eventualmente, ai propri organismi strumentali, doveva conseguire, a livello consolidato, un predeterminato obiettivo di riduzione/contenimento della spesa. La presenza di due sistemi normativi (uno per l"ente locale nel suo complesso, un altro per i propri organismi partecipati) trova fonte (come messo in luce più volte dalla Sezione, per esempio nelle deliberazioni n. 447/2013 e n. 237/2014/PAR) nella necessità di evitare di imporre precetti non adeguati a organismi strumentali non strutturati secondo la logica amministrativo burocratica dell"ente locale, nonché, salvo i casi patologici, di dimensioni e con personale numericamente inferiore."

Sulla base di quanto sopra espresso, ritiene la Sezione che le motivazioni addotte possano venire meno o comunque possono assumere "carattere meno stringente, nel caso in cui il comune possa compensare l"aumento di spesa per il personale dedicato ad un servizio gestito in economia (per esempio, quello farmaceutico) con risparmi in altri settori della propria organizzazione."

Inoltre, la Sezione richiama la propria posizione in merito al servizio farmaceutico, il quale può differenziarsi in ordine alla più ampia disciplina delle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali (legge n. 475/1968 e legge n. 362/1991), ma non, al contrario, in ordine all"applicazione di differenti norme, di finanza pubblica o meno, che integrano "un"eventuale eccezione alla ricorrenza di apposita previsione normativa."

Infine, la Sezione contesta il "preteso ancoramento a principi ed esigenze di carattere costituzionale del servizio farmaceutico". La "concreta gestione di quest"ultimo" non può assumere una valenza derogatoria delle "regole di coordinamento della finanza pubblica, salve le eccezioni espressamente previste ed impregiudicato un eventuale vaglio di legittimità costituzionale." In questo senso, i giudici contabili lombardi ritengono che "anche la gestione del servizio sanitario nazionale, come noto, è tenuta all"osservanza di norme di finanza pubblica (art. 2, comma 71, legge n. 191/2009; art. 9, comma 2 bis, d.l. n. 78/2010; art. 6 d.l. n. 78/2010; art. 15, commi 3 e 4, d.l. n. 95/2012, etc.), pur avendo il diritto alla salute un ancoramento diretto ai diritti fondamentali posti dalla Carta costituzionale (art. 32 Cost.)."

In presenza dell"oggettivo contrasto interpretativo presentatosi sulla questione, la Sezione ha ritenuto opportuno "rimettere alla Sezione delle Autonomie la seguente questione di massima: "se la disciplina di finanza pubblica dettata, dall"art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112/208, convertito con legge n. 133/2008, e successive modifiche e integrazioni, in materia di gestione del servizio farmaceutico mediante società partecipate ed aziende speciali, debba applicarsi anche alla gestione in economia di farmacie comunali e, in caso di risposta positiva, quali siano i rapporti con gli obblighi di finanza pubblica di cui è diretto destinatario l"ente locale".



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