Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Santuari Alceste - 2015-04-22

GESTIONE DEI RIFIUTI E GIURISDIZIONE – Cons. St. 1819/15 – Alceste SANTUARI

Il servizio di gestione dei rifiuti rientra nella nozione di servizio di interesse generale

La giurisdizione del g.a. si radica quando gli enti preposti al servizio (di solito società pubbliche) esercitano un potere autoritativo

Se oggetto dell"azione è un rapporto contrattuale obbligatorio la giurisdizione spetta al g.o.

Con sentenza 9 aprile 2015, n. 1819, il Consiglio di Stato, Sez. V, ha accolto l"appello avverso la sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. 1256/20144, con la quale i giudici di prime cure avevano accolto il ricorso concernente il diniego di svincolo di una polizza fideiussoria rilasciata a seguito di rilascio di una autorizzazione per un impianto di stoccaggio, trattamento e recupero di rifiuti speciali.

Il Tar, in quell"occasione, proponeva altresì il risarcimento del danno da inadempimento contrattuale nei confronti della regione appellante, in quanto la stessa non avrebbe "allegato e provato fatti e circostanze idonei a dimostrare, almeno a livello indiziario, che il mancato svincolo in questione fosse dipeso da una causa ad essa non imputabile".

In ordine alla giurisdizione, i giudici di Palazzo Spada hanno evidenziato che il Tar non ha specificato se la giurisdizione del g.a. "operi in ragione dell"ordinario criterio di riparto o in forza di una specifica previsione legislativa". Il Consiglio di Stato ha ritenuto che nel caso in parola non operi alcuna delle due richiamate fattispecie.

In primo luogo, il Consiglio di Stato ha escluso la sussistenza della giurisdizione generale di legittimità del g.a. per il fatto "che l"appellata (una provincia) in prime cure non ha fatto valere un proprio interesse legittimo, dolendosi, invece, del protrarsi della proprie condizione di obbligato in ragione del mancato nulla osta allo svincolo della polizza fideiussoria da parte della Regione."

Conseguentemente, il Consiglio di Stato ha ritenuto che "il fondamento contrattuale di una simile facoltà induce a ritenere che l"amministrazione regionale - nel valutare se rilasciare l"«autorizzazione» allo svincolo della garanzia fideiussoria - non eserciti poteri di supremazia, ma agisca quale privato contraente." Le due P.A., dunque, devono rapportarsi in ragione dello ius privatorum che può definire le relazioni tra enti pubblici, accanto all"esercizio di potestà autoritative.

Ma il Consiglio di Stato ha ritenuto di poter escludere anche la sussistenza della giurisdizione esclusiva, atteso che la "vicenda, infatti. è estranea alla materia della gestione del ciclo dei rifiuti, come descritta dall"art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a., secondo la quale il g.a. conosce delle «controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell"articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992 n. 225», nonché degli atti, dei provvedimenti e delle ordinanze «emanati ai sensi dell"articolo 5, commi 2 e 4, della medesima legge n. 225 del 1992» e delle «controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all"esercizio di un pubblico potere, quand"anche relative a diritti costituzionalmente tutelati».

Il Consiglio di Stato, al riguardo, richiama la posizione espressa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza 11 giugno 2010, n. 14126. In quell"occasione, la Suprema Corte ha ribadito che "la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti presuppone che gli atti o i comportamenti della p.a., o dei soggetti alla stessa equiparati, costituiscano espressione dell"esercizio di un potere autoritativo dell"amministrazione pubblica, rimanendone escluse le controversie nelle quali sia dedotto in giudizio un rapporto obbligatorio avente la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale, intesa a regolare gli aspetti meramente patrimoniali della gestione, che continuano a rientrare nell"ambito della giurisdizione del giudice ordinario."

E così i giudici di Palazzo Spada giungono a ritenere che nel ricorso di prime cure, "nonostante si invochi l"annullamento dell"atto di mancata autorizzazione allo svincolo della cauzione, in realtà si chiede l"accertamento della cessazione dell"obbligo derivante dalla garanzia fideiussoria e la condanna al risarcimento dei danni subiti." E in quest"ottica, il Consiglio di Stato evidenzia che anche il Tar ha "rilevato la sussistenza di una responsabilità di tipo contrattuale" in capo alla Regione.

Il Consiglio di Stato ha ricondotto la controversia all"interno "della mera verifica della perduranza del rapporto fideiussorio e della conformità alla legge e alla lex contractus dell"atto di natura negoziale emesso dall"amministrazione regionale, dal quale è derivato il suo perdurare."

In altri termini, nota il Consiglio di Stato, i rilievi mossi dalla Provincia nei confronti della Regione riguardano il "cattivo esercizio" di una facoltà di natura privatistica da parte della stessa Amministrazione regionale, "posto che la previa verifica dell"avvenuto ripristino ambientale era demandata all"amministrazione provinciale."

Sotto questo profilo, il Consiglio di Stato ha richiamato un"altra sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. sentenza 9 settembre 2010, n. 19253), che ha affermato che, nel caso del servizio di raccolta dei rifiuti, l'espresso riferimento normativo ai comportamenti della p.a. deve essere inteso nel senso che quelli che rilevano, ai fini del riparto della giurisdizione, sono soltanto i comportamenti costituenti espressione di un potere amministrativo, e non anche quelli meramente materiali, posti in essere dall'amministrazione al di fuori dell'esercizio di un'attività autoritativa.

Ne consegue che nel caso di "questioni meramente patrimoniali, connesse al mancato adempimento da parte dell'amministrazione di una prestazione pecuniaria nascente da un rapporto obbligatorio, i comportamenti posti in essere dall'amministrazione stessa non sono ricompresi nell'ambito di applicazione della norma impugnata e rientrano, invece, nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria."

Infine, il Consiglio di Stato, avuto riguardo ai comportamenti privatistici della P.A. e agli atti negoziali (non aventi natura pubblicistica) messi in atto dalla stessa, ha ritenuto la propria impostazione "coerente con i principi elaborati dalla Corte costituzionale nelle pronunce n. 204 del 2004, 191 del 2006, 140 del 2007 e 35 del/2010, come già rilevato da questo Consiglio con la sentenza n. 898 del 2012."



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