Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2015-01-09

IL REFERTO ALLA CORTE DEI CONTI SUL CONTROLLO DELLE PARTECIPATE – Alceste SANTUARI

Il d.l. 174/2012 ha innovato i controlli degli enti locali sulle partecipate

I sindaci e i presidenti di province devono inviare alla Corte dei Conti il referto annuale

Sulla G.U. n. 293 del 18.12.2014 sono state pubblicate le linee guida per il referto

Come si è avuto già modo di ribadire in alcuni contributi pubblicati nei giorni scorsi sul sito, l"art. 1, comma 611, della l. n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) non impone agli enti locali un sistema cogente di obblighi e sanzioni per attivare i processi di razionalizzazione e riordino delle società partecipate.

Non si dimentichi tuttavia che le responsabilità amministrative a carico del socio pubblico – ente locale sono contenute nell"art. 3, d.l. n. 174/2012. E" infatti in questa disciplina normativa che è stato introdotto il sub-sistema di controlli sulle società partecipate di cui all"art. 147-quater del TUEL. Ricordiamo che quest"ultimo ha disposto l"obbligo dei nuovi controlli soltanto sugli enti locali con popolazione superiore ai 100 mila abitanti, obbligo da estendersi agli enti locali con popolazione superiore ai 50 mila abitanti, per giungere infine ad applicarsi anche agli enti locali con più di 15 mila abitanti a far data dal 1 gennaio 2015.

Si tratta pertanto, ora, di una previsione che interessa un numero consistente di enti locali che si trovano per la prima volta alle prese con controlli e supervisioni che, tra l"altro, sottendono un"adeguata azione di monitoraggio sull"andamento delle attività della società partecipate, nonché l"adozione di rimedi corretti per affrontare eventuali perdite o inefficienze gestionali.

Allo scopo di agevolare l"azione degli enti locali, nella Gazzetta Ufficiale n. 293 del 18 dicembre 2015 sono state pubblicate le "Linee guida per il referto annuale del sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del presidente della provincia sul funzionamento dei controlli interni (at. 148 TUEL) per l"esercizio 2014.

Ricordiamo che la relazione in oggetto dovrà essere trasmessa alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, competente per territorio, nonché alla Sezione delle autonomie, entro il 30 aprile 2015.

Restringendo il campo della nostra analisi ai controlli sulle partecipate, preme evidenziare che, in termini generali, le "Linee guida", al fine di identificare il flusso informativo idoneo a garantire il funzionamento del controllo, nonché di verificare le finalità ad esso attribuite e di individuare eventuali responsabilità organizzative, prevedono le seguenti azioni propedeutiche per ciascun controllo:

  1. Definizione delle finalità e dell"oggetto del controllo;
  2. Precisazione dei risultati attesi (funzione di indirizzo);
  3. Identificazione delle azioni necessarie (compiti di gestione)
  4. Individuazione dei centri di responsabilità e dei soggetti coinvolti;
  5. Individuazione delle implicazioni contabili (finanziarie, economiche e patrimoniali);
  6. Precisazione dei "tempi" per lo svolgimento delle attività;
  7. Individuazione dei tempi e dei destinatari degli esiti dei controlli.

Nell"ambito dei controlli che l"ente locale deve svolgere rientrano anche quelli sugli organismi partecipati, il quale – secondo le "Linee guida" deve "essere finalizzato a valutare il grado i raggiungimento degli obiettivi affidati agli stessi", ai sensi del comma 6, art.170 TUEL, sia in termini di bilancio sia in termini di efficacia ed economicità del servizio affidato o comunque gestito.

Le "linee guida" evidenziano la novità introdotta dal "combinato disposto degli artt. 147 e 147 quater", segnatamente, l"esigenza di attivare un sistema informativo capace di garantire un flusso costante e strutturato di informazioni dirette a conoscere lo stato reale della gestione, non solo dell"ente locale ma anche delle società partecipate. La ratio dei controlli deve essere quella di permettere all"ente locale, socio e controllante, di avere "piena consapevolezza dello stato dei rapporti finanziari infra-gruppo; della situazione contabile, della gestione e dell"assetto organizzativo dell"organismo".

Viene in considerazione, in tale contesto di riferimento, l"importanza del contratto di servizio e di un suo costante monitoraggio da parte degli enti locali, così come la valutazione attenta della qualità dei servizi e del rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.

Particolare attenzione viene dedicata alla qualità dei servizi che l"ente locale deve garantire quale adempimento e responsabilità istituzionale propria, sia per quanto riguarda i servizi direttamente erogati sia per quelli erogati a mezzo di società partecipate.

Le "Linee" sottolineano che "il perseguimento degli obiettivi di qualità presuppone l"individuazione, in maniera specifica e preventiva, dei relativi standard, con riguardo alla tipicità dei bisogni a cui dare risposta e alle esigenze di trasparenza e di integrità della azione amministrativa".

Come definire gli standard di qualità da valutare ? Le "Linee" precisano che essi non possono essere definiti senza una "attenta mappatura" dei servizi erogati dall"ente locale. Detta mappatura deve consentire di conoscere tutti i processi dai quali si ottiene l"output sotto forma di servizio pubblico, nonché le modalità di erogazione e la tipologia di utenza che ne usufruisce.

Le "Linee" individuano come le P.A. possono esprimere in generale il concetto di "qualità", ossia attraverso:

  1. L"efficienza e l"economicità interna;
  2. L"efficacia dei servizi rivolti all"utenza;
  3. L"integrità e il rispetto delle funzioni di garanzia e trasparenza dell"azione amministrativa;
  4. L"adeguatezza nella gestione del territorio e nel soddisfacimento dei bisogni diffusi.

E" interessante notare come le "Linee" ribadiscano che la qualità nei servizi pubblici erogati ai cittadini non debba essere valutata soltanto in riferimento al processo per se, ma deve potersi riferire anche la processo attraverso il quale il servizio è erogato, agli elementi che lo caratterizzano e alle modalità organizzative messe in atto e alle scelte allocative delle risorse. Si tratta, dunque, di una valutazione complessa e articolata che ha lo scopo di valutare e monitorare la qualità del servizio in progress, così da poter intervenire anche in itinere e non soltanto ex post sugli esiti.

Anche al fine di monitorare l"andamento e la qualità dei servizi erogati, le "Linee" stabiliscono che gli enti locali devono sviluppare e, quindi, dotarsi di "adeguate capacità programmatiche nella gestione dei servizi". E ciò deve avvenire indipendentemente dalla modalità di erogazione del servizio, sia essa "in economia" o a mezzo di soggetto esterno. A questo fine, gli enti locali devono prevedere nelle Relazioni Previsionali e Programmatiche (o del Documento Unico di Programmazione – DUP) adeguati "programmi" e/o "progetti" in cui dovranno essere articolati gli obiettivi qualitativi e quantitativi dei servizi da erogare alla collettività, con la specifica individuazione di appositi parametri da trasferire nei contratti di servizi e nella carta della qualità.

Le "Linee" dunque "ridanno" dignità a due strumenti che non sempre vengono valorizzati per la loro potenzialità, segnatamente il contratto di servizio e le carte dei servizi / della qualità. Sono questi invero strumenti che se adeguatamente implementati e laddove possibile condivisi con le rappresentanze degli utenti (si pensi alle carte dei servizi nel servizio farmaceutico) possono integrare strumenti di accountability e trasparenza che possono contribuire a rendere il servizio maggiormente efficace ed efficiente.

I documenti di cui sopra, concludono le "Linee", devono rappresentare l"occasione per gli enti locali per verificare:

  1. il livello di qualità dei servizi raggiunto;
  2. il livello di qualità ritenuto adeguato e fattibile nell"interesse della collettività;
  3. le modalità concrete di coinvolgimento dei diversi stakeholders nelle diverse fasi, preventive, concomitanti e successive, di rilevazione della qualità;
  4. l"adeguatezza del modello organizzativo interno dell"ente locale per governare i nuovi processi, compresi gli altri sistemi di controllo interno (in modo particolare i sistemi di controllo strategico e di gestione).

L"adeguatezza del modello organizzativo può essere trasferito anche sulle società partecipate, atteso che la legge di stabilità 2015 ha prescritto proprio in capo agli enti locali di verificare e valutare l""utilità" delle partecipazioni.

Le "Linee" costituiscono, in definitiva, un chiaro indirizzo per gli enti locali chiamati a dialogare con le proprie società partecipate, al fine di rendere queste ultime, laddove mantenute e scelte in forma consapevole, più, se possibile, rispondenti alle esigenze della collettività e sostenibili dal punto di vista economico-finanziario.



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