Articoli, saggi, Reato -  Gasparre Annalisa - 2015-07-15

IL SISTEMA DEI DELITTI DI CORRUZIONE POST LEGGE 190/2012 - Annalisa GASPARRE

Il sistema dei delitti di corruzione dopo la l. 6 novembre 2012 n. 190.

La legge 6 novembre 2012 n. 190 ha messo mano al codice penale nella parte in cui prevede la punibilità dei reati dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione.

La legge - che arriva a riformare il sistema dopo 22 anni dalla precedente legge di riforma del 1990 - è frutto di vivaci stimoli comunitari ed internazionali indirizzati all'Italia. Gli osservatori stranieri, infatti, hanno messo in evidenza l'insufficienza della legislazione italiana - non solo penale ma anche amministrativa - nella lotta alla corruzione, ritenuta vera e propria "piaga" e produttiva di ingenti costi economici, anche riguardo alla distorsione della concorrenza e delle dinamiche del mercato interno e comunitario. In particolare, gli esiti del lavoro del gruppo c.d. GRECO hanno convinto il legislatore nazionale ad approvare la legge in commento, provvedimento che ha avuto un impatto dirompente sul sistema nel suo complesso.

Il comma 75 dell'art. 1 contiene le modifiche al codice penale che vanno ad aggiungersi (e completare) il complesso quadro normativo previsto con riferimento all'organizzazione e all'attività della pubblica amministrazione. Le modifiche, come accennato, riguardano i reati commessi dai pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione e, segnatamente, i reati di corruzione, concussione, induzione indebita, mentre sono stati toccati solo in superficie i reati di peculato e di abuso d'ufficio, la cui cornice edittale è stata elevata.

Adottando una prospettiva sinergica, il legislatore della riforma ha modificato altresì il reato societario della corruzione tra privati, che trova disciplina nel codice civile, ad indicare la necessità di una strategia di attacco "totale".

Nonostante l'esperienza di redazione normativa messa a disposizione dai Paesi stranieri, l'Italia ha mantenuto ferma l'impostazione che, per i reati di corruzione in senso stretto, vede, da un lato, l'incriminazione del pubblico ufficiale (artt. 318 e 319 c.p.) e, dall'altro, con disposizione ad hoc, l'incriminazione per il corruttore (art. 321 c.p.) punito esattamente con la medesima pena prevista per il pubblico ufficiale. Il reato è bilaterale e uguale il disvalore della condotta tra i protagonisti che sono su un piano assolutamente paritario.

La norma che incrimina l'istigazione alla corruzione (art. 322 c.p.) prevede la punibilità di corrotto e corruttore nel caso in cui l'offerta o la promessa di dazione di denaro o altra utilità non sia accettata dal pubblico ufficiale. Diversamente, infatti, il mero pactum sceleris configura consumazione del reato anche se la dazione non si verifica. La norma costituisce una deroga alla regola di cui all'art. 115 c.p. che per l'istigatore prevede solo una misura di sicurezza nel caso in cui l'istigazione non sia accolta.

Rimane pressoché immutata la tradizionale tassonomia del reato di corruzione. Si parla di corruzione propria antecedente se il pactum sceleris è volto ad omettere o ritardare un atto d'ufficio o per compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio, di corruzione propria susseguente se il pactum segue l'attività di omissione o ritardo dell'atto d'ufficio oppure l'atto contrario ai doveri d'ufficio (art. 319 c.p.). Diversamente, si parla di corruzione impropria (senza distinguere se antecedente o susseguente) se il pactum intende mercificare l'esercizio (non contrario ai doveri d'ufficio) della funzione o dei poteri del pubblico funzionario. Per effetto della riforma non è più necessario il compimento di uno specifico atto.

Quanto ai soggetti attivi, le incriminazioni sono classificabili quali reati propri in quanto è stabilito chi siano i soggetti qualificati cui possono essere ascritti: gli artt. 318 e 319 c.p. fanno riferimento al pubblico ufficiale, vale a dire quel soggetto, descritto con definizione legale dall'art. 357 c.p., che esercita una funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, intendendosi, per quest'ultima, l'attività disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e della manifestazione della volontà della pubblica amministrazione oppure dal suo esplicarsi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi.

Tuttavia, una norma successiva (art. 320 c.p.) estende la punibilità anche agli incaricati di pubblico servizio, vale a dire quei soggetti, descritti dall'art. 358 c.p. come coloro che prestano un pubblico servizio, cioè un'attività disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici della pubblica funzione (formazione e manifestazione della volontà, potere autoritativo o certificativo). Tuttavia, le pene sono ridotte in misura non superiore ad un terzo rispetto a quelle stabilite per i pubblici ufficiali e per il corruttore. Non è chiara la ratio della differenza di sanzione, atteso che per altri reati in cui pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio sono accomunati quanto alla loro punibilità (es. peculato e abuso d'ufficio), le pene sono identiche per entrambe le categorie.

Brevemente, quanto alla struttura delle fattispecie, può precisarsi che bene giuridico protetto dalle norme in parola è il buon andamento e l'imparzialità della P.A., qualità che devono governare l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni e che trovano, ad un tempo, presidio e imperativo nell'art. 97 Cost.

La condotta punita è quella di ricezione o di accettazione di promessa di denaro o altra utilità ed è sufficiente ad integrare il reato il pactum sceleris, a prescindere, quindi, dall'effettiva dazione. Si tratta di un modo di anticipare la tutela ad una soglia in cui il prestigio della P.A. è già leso e pregiudicato nella sua immagine che tende ad essere quella del funzionario pubblico venale, la cui funzione (anche quando è conforme ai doveri d'ufficio, come nel caso della corruzione impropria (art. 318 c.p.) è irrimediabilmente svalutata e mercificata a vantaggio di interessi alieni rispetto all'interesse pubblico perseguito dalla pubblica amministrazione.

A specificare il quadro dei reati di corruzione, già la riforma del 1990 aveva introdotto la speciale fattispecie di corruzione in atti giudiziari nel caso in cui le condotte descritte dagli artt. 318 e 319 c.p. siano commesse al fine di favorire o danneggiare una parte in un processo penale, civile o amministrativo. Anche in questa fattispecie - che è reato autonomo - la riforma del 2012 è intervenuta ad elevare la cornice edittale, invero già differenziata a seconda dell'effetto arrecato alla parte. Oltre alla previsione di pena generale, infatti, le pene sono decisamente aggravate se dal fatto deriva la condanna di taluno alla reclusione.

E' invece peculiare e non privo di originalità lo sforzo con cui il legislatore della riforma ha "ritagliato" una modalità della condotta inclusa originariamente nel delitto di concussione. Come noto, infatti, il reato di concussione (art. 317 c.p.) puniva sia il pubblico ufficiale che l'incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, realizzava una condotta di costrizione o di induzione alla dazione o alla promessa indebita di denaro o altra utilità. Per effetto della riforma, la modalità induttiva è stata espunta dalla fattispecie incriminatrice, tanto quanto è stato estromesso, sotto diverso profilo, l'incaricato di pubblico servizio, con l'effetto che la concussione è oggi configurabile solo se l'agente è pubblico ufficiale che realizza una costrizione nei confronti del privato; quest'ultimo è soggetto passivo del reato non punibile e, anzi, vittima.

Di contro, il soggetto che dà o promette all'interno della relazione induttiva non è vittima del reato ed è punito ai sensi del comma 2 dell'art. 319 quater c.p., sebbene con una pena inferiore a quella prevista per il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio.

La fattispecie di induzione è significativamente posta dopo i reati di corruzione, forse allo scopo di segnalare la natura "ibrida" e gli incerti confini che, sul piano applicativo, separano i reati di corruzione da quello che, fino al 2012, integrava, quale concussione, un reato plurioffensivo e all'interno del quale colui che dà o promette era tutelato dall'ordinamento, perché si riteneva subisse il "potere" del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio.

La nuova induzione indebita, invece, viene assimilata, quanto agli effetti, ad una fattispecie di corruzione in cui, come noto, i soggetti agenti (corruttore e corrotto) sono sullo stesso piano, benché ipotesi più lieve e meno offensiva in ragione dell'iniziativa che proviene dal pubblico funzionario anziché dal privato (come nella corruzione tradizionale), privato che, pur ricevendo un vantaggio, viene indotto dal soggetto pubblico.

La norma ha sollevato ampi dibattiti invero non sopiti del tutto neppure a seguito della sentenza c.d. Maldera, pronunciata dalle Sezioni Unite della Cassazione che, pur avendo delineato criteri discretivi tra le fattispecie di concussione e di induzione indebita basati sul vantaggio del privato sulla posizione di predominio del pubblico funzionario, non ha mancato di rilevare le mille sfumature del caso concreto che il giudice del merito deve tenere in considerazione per fornire la corretta qualificazione giuridica.

A latere delle norme incriminatrici della corruzione propria (anche nella sua declinazione di corruzione in atti giudiziari), la riforma ha previsto una nuova fattispecie: il traffico di influenze illecite (art. 346 bis c.p.) collocato tra i reati dei privati contro la pubblica amministrazione e, segnatamente, dopo la norma che incrimina il c.d. millantato credito. A differenza di quest'ultimo delitto, il traffico di influenze presuppone un reale contatto tra privato e pubblico ufficiale e intende perseguire un fenomeno diffuso ma sfuggente alle norme in vigore fino alla sua introduzione. Si tratta dell'attività dei c.d. faccendieri, longa manus di imprenditori, soggetti privati e soggetti pubblici che mediano con la P.A. al fine di garantire vantaggi privati.

Nel dettaglio, fuori dai casi di concorso di persone nei reati di corruzione, è punita l'attività di chi - al di là di qualifiche soggettive proprie - indebitamente fa dare o promettere a sé o ad altri denaro o altro vantaggio patrimoniale, sfruttando relazioni esistenti con uno dei soggetti di cui agli artt. 357 e 358 c.p. La dazione o la promessa rappresentano il prezzo della "mediazione" illecita oppure la remunerazione del soggetto pubblico che sia stato "comprato" affinché compisse o ritardasse un atto d'ufficio oppure omettesse o ritardasse un atto d'ufficio. La punizione è estesa anche al soggetto privato che effettua la dazione o promessa; quindi, in analogia con il delitto di corruzione, anche quello di cui all'art. 346 bis c.p. è reato bilaterale. Non solo. Pur senza trasformare il reato comune in reato proprio, il comma 2 prevede che nel caso in cui l'agente sia pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio la pena è aumentata. E' un'aggravante soggettiva.

Certamente la norma consente di estendere la punizione di fenomeni di illegalità diffusa che non trovavano spazio nella legislazione previgente e la riforma, nel suo complesso, conferma come la repressione della corruzione e dell'illegalità nella P.A. costituisca una priorità del legislatore.

Infine, si segnala che la riforma ha confermato anche la misura della confisca nei casi di condanna o di sentenza di applicazione della pena ex art. 444 c.p.p. per i reati di corruzione. L'art. 322 ter c.p. fa riferimento ai beni che costituiscono il prezzo o il profitto del reato e salvo che appartengano a soggetto estraneo; quando non sia possibile, la confisca è diretta a beni nella disponibilità del reo per un valore corrispondente al prezzo o, per effetto della riforma, anche del profitto. La confisca in parola è pena pecuniaria accessoria, con finalità general-preventive che presuppone, appunto, la condanna.



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