Articoli, saggi, Generalità, varie -  Ricciuti Daniela - 2016-09-16

Incompreso (l'istituto dell'Amministrazione di Sostegno) - Daniela Ricciuti

Disabilità tra Italia e Ginevra: l'Amministrazione di Sostegno nelle Osservazioni Conclusive del Comitato sui Diritti delle Persone con Disabilità a seguito dell'esame del report italiano sull'attuazione della Convenzione ONU (CRPD/C/ITA/1).

Il Comitato sui Diritti delle Persone con Disabilità (Committee on the Rights of Persons with Disabilities: CRPD) ha appena reso pubbliche le Osservazioni Conclusive rese a seguito dell'esame - effettuato a Ginevra a fine agosto scorso - del Primo Rapporto inviato dall"Italia sullo stato di attuazione della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (siglata a New York il 13 dicembre 2006).

Tra i molteplici aspetti presi in considerazione, un'affermazione del Comitato ha lasciato esterrefatti e basiti i maggiori esperti italiani in materia di disabilità.

Difatti, con riferimento al principio dell'uguale riconoscimento davanti alla legge (previsto dall'art. 12 della Convenzione), il Comitato si è detto "preoccupato che continui ad essere attuata la pratica della sostituzione nella presa di decisioni attraverso il meccanismo di sostegno amministrativo 'Amministrazione di Sostegno' " (punto 27) ed ha "raccomanda(to) di abrogare tutte le leggi che permettono la sostituzione nella presa di decisioni da parte dei tutori legali, compreso il meccanismo dell"amministratore di sostegno, e di emanare e attuare provvedimenti per il sostegno alla presa di decisioni, compresa la formazione dei professionisti che operano nei sistemi giudiziario, sanitario e sociale" (punto 28).

Indubbiamente di pregio le considerazioni relative alla condanna di istituti giuridici che consentono ad altri di sostituirsi alla persona con disabilità nelle sue scelte e decisioni; come pure degno di plauso l'ammonimento ad eliminare dall'ordinamento giuridico italiano ogni norma che possa inficiare la libertà di autodeterminazione della persona con disabilità (chissà che non dia impulso alla proposta di legge di soppressione di interdizione e inabilitazione, che si è arenata alla Camera! - Atti Camera, XVII legislatura, n. 1985).

Peraltro il Comitato di esperti di Ginevra non ha colto nel segno laddove ha assimilato l'Amministrazione di Sostegno all'interdizione, mostrando di non conoscere i due istituti e le profonde differenze che li dividono e contrappongono.

Difatti l'uno costituisce strumento autoritario ed oppressivo, fondato su una concezione meramente difensiva e fortemente coercitiva della persona con disabilità, nonchè sulla negazione delle capacità e sulla esclusione della persona dichiarata incapace e malata abituale di mente; l'altro costituisce una misura di protezione, che mira a svolgere una funzione di supporto e promozione della persona, lasciandone impregiudicata la capacità di decidere.

L'uno pregiudica ed azzera del tutto la capacità d'agire della persona; l'altro è volto a "tutelare con la minore limitazione possibile della capacità di agire delle persone prive in tutto o in parte di autonomia nell'espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente" (art. 1 della legge n. 6 del 2004).

L'uno si pone in contrasto con le convenzioni internazionali sui diritti umani e con la nuova cultura di rispetto e riconoscimento di capacità e potenzialità di ogni essere umano al di là della sua condizione; l'altro è assolutamente in linea con la Convenzione ONU e la Costituzione italiana, posto che mira ad attuare, direttamente e modernamente, sul piano della legislazione, i principi che sanciscono i valori fondamentali dei diritti inviolabili dell'uomo, dell'uguaglianza, della salute.

Dunque l'amministratore di sostegno non si sostituisce al beneficiario, come accade nel caso dell'interdizione, dove il tutore agisce in luogo dell'interdetto.

L'amministratore di sostegno, viceversa, si limita a supportare l'interessato nell"attività quotidiana, sotto il profilo non solo patrimoniale, ma anche personale-esistenziale e sanitario; e deve tenere conto dei suoi bisogni e aspirazioni.

L'amministrato deve sempre essere ascoltato e partecipa direttamente alla definizione del proprio progetto di vita.

Il giudice tutelare ne dispone eventuali limitazioni dei poteri, soltanto ove necessario e nei limiti (temporali e contenutistici) in cui è necessario, precisando quali operazioni l'amministratore di sostegno potrà effettuare in nome e per conto della persona disabile, che per tutto il resto mantiene la propria capacità di agire.

Tali aspetti erano già stati rappresentati al Comitato di Ginevra lo scorso maggio, quando l'Italia era stata chiamata a rispondere sui temi indicati nel c.d. elenco di questioni (list of issued).

Il CRPD aveva dato chiare indicazioni nel senso di "fornire un programma teso alla abrogazione delle leggi che permettono meccanismi di sostituzione del processo di decisione della persona con disabilità (compreso il meccanismo di supporto 'amministrazione di sostegno')", nonchè di "adottare ed attuare disposizioni di legge relative a meccanismi di supporto al processo di decisione".

In quell'occasione ben si evidenziò che "il sistema giuridico italiano non prevede discriminazioni sulla base della disabilità rispetto alla capacità giuridica. La normativa italiana si avvale, tuttavia, di due istituti a tutela delle persone incapaci di agire: l"interdizione e l"inabilitazione.

Si deve specificare, tuttavia, che sin dal 2004 è stata approvata una legge sull"amministratore di sostegno, che introduce un meccanismo di sostegno alle decisioni della persona con disabilità, aiutandola, nel quadro del decreto specifico di un giudice, a compiere gli atti quotidiani senza sostituirsi alla sua volontà. L"amministratore di sostegno viene nominato dal giudice tutelare, il quale può agire su segnalazione della famiglia, dei vicini, degli operatori del territorio, del pubblico ministero o dello stesso disabile. Il giudice tutelare dispone una rapida istruttoria, emana un decreto, indicando l"amministratore di sostegno e precisando quali operazioni questi potrà effettuare in nome e per conto della persona disabile, per tutto il resto la persona mantiene la propria capacità di agire. L"istituto dell"amministratore di sostegno, dunque, si pone all"interno della gamma dei meccanismi giuridici di supporto alla promozione della volontà della persona con disabilità.

Questo orientamento è stato dettagliatamente riportato nel Programma di azione biennale per la promozione dei diritti e l"integrazione delle persone con disabilità, approvato con decreto del Presidente della Repubblica a fine 2013, dove si esprime, inoltre, la necessità di abrogare gli istituti dell"interdizione e dell"inabilitazione. Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha, inoltre, avviato quest"anno una sperimentazione progettuale dove sono coinvolte diverse regioni italiane che si attiveranno per monitorare il sistema legislativo regionale sulla figura dell"amministratore di sostegno, incentivare le attività formative di questa figura e creare un sistema informativo adeguato volto a raccogliere i dati su tutto il territorio nazionale per sviluppare ulteriormente le buone prassi in materia" (...più chiaro di così!).

Il Primo Programma d"Azione Biennale per la promozione dei diritti e l"integrazione delle persone con disabilità (cui si faceva riferimento), ha aperto un nuovo scenario di riferimento politico e programmatico, in attuazione dell"impegno che l"Italia aveva assunto di fronte alla Comunità internazionale con la ratifica della Convenzione ONU sui diritti delle Persone con Disabilità (legge n. 18 del 2009). Difatti per la prima volta si rappresentava la condizione di disabilità, non soltanto come un problema assistenziale confinato entro il perimetro delle politiche di welfare, bensì come un imprescindibile ambito di tutela dei diritti che investe la politica e l"amministrazione in tutte le sue articolazioni, nazionali, regionali e locali.

Il che ha segnato il definitivo passaggio da una visione delle persone con disabilità "come malate e minorate" ad una visione della condizione di disabilità come derivante non da qualità soggettive delle persone, bensì dalla relazione tra le caratteristiche delle persone e le modalità attraverso le quali la società organizza l"accesso ed il godimento di diritti, beni e servizi. Infatti è la società che si rivela non all'altezza del compito affidatole dalla Carta fondamentale di "rimuovere gli ostacoli (...), che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti (...)" (art. 3 Cost.).

Dunque una nuova visione della condizione di disabilità basata sul rispetto dei diritti umani e tesa a valorizzare le diversità umane.

Attualmente è in corso di approvazione il Secondo Programma d"Azione, alla cui redazione preparatoria ha provveduto, come previsto dalla normativa vigente, l"Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità (OND), deputato alla promozione dell'attuazione della Convenzione.

Questo Secondo Programma, che cade nel decennale della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, riprende in buona parte la struttura del precedente e si ispira agli stessi principi, ossia: il rispetto per la dignità, l"autonomia individuale, la libertà di compiere le proprie scelte, l"indipendenza delle persone; la non discriminazione; la parità di opportunità; l"accessibilità; la piena ed effettiva partecipazione e inclusione nella società.

Con particolare riferimento al tema della protezione giuridica e della autodeterminazione delle persone con disabilità, il precedente Programma di Azione (linea di intervento 3) aveva ampiamente descritto le necessità di intervento per una coerente applicazione dell"articolo 12 della Convenzione, sottolineando come, dopo la ratifica della Convenzione stessa, l"unica vera misura idonea, nell"ordinamento italiano, a garantire dignità alla persona con disabilità, proteggendola, ma al tempo stesso sostenendone le autonomie con i soli interventi strettamente necessari, sia l"Amministrazione di Sostegno, istituta dalla legge 6/2004.

Pertanto si prevedevano interventi per la promozione e il rafforzamento dell"istituto attraverso alcune specifiche azioni, peraltro al momento non ancora compiute.

E' stato costituito uno specifico Comitato tecnico di coordinamento a livello territoriale dell"istituto dell"amministratore di sostegno (istituito dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali), con l"obiettivo di rendere la persona con disabilità protagonista della propria vita, di partecipare, nella misura massima possibile, alle scelte della propria esistenza, della propria salute e del proprio patrimonio e mettendola nelle condizioni di porre in essere atti giuridici che prima le erano negati.

Pure il Secondo Programma di Azione (Azione 6) ha come obiettivo il rafforzamento dell"amministratore di sostegno e di altre previsioni di tutela giuridica. Obiettivo che mira a realizzare attraverso interventi di tipo legislativo e amministrativo generale e operativo (formativo).

Sono previste azioni specifiche volte a proporre: - modifiche al codice civile, nel senso di prevedere l"abrogazione dell"interdizione e dell"inabilitazione, mantenendo come sola misura di protezione giuridica, variamente modulabile, l"Amministrazione di Sostegno; - il coordinamento di tutto l"impianto civilistico, al fine di rimuovere divieti ed interpretazioni restrittive che colpivano e tuttora colpiscono molte persone con disabilità; - modifica delle protezioni giuridiche a base degli assetti negoziali, mediante la previsione dell'abusività di clausole contrattuali che ledano maggiormente le persone con disabilità, a causa della più frequente carenza informativa; - garanzia della vigilanza soprattutto sul rispetto dei tempi di emissione del decreto di nomina e sull"assegnazione di adeguate risorse umane e tecnologiche alle Sezioni della volontaria giurisdizione; - promozione e incentivazione di specifici percorsi formativi e di aggiornamento per magistrati, avvocati, assistenti sociali, medici legali, favorendo lo scambio multidisciplinare; - incentivazione della costituzione di Sportelli regionali e territoriali che si occupino degli aspetti operativi dell'Amministrazione di Sostegno, anche con il coinvolgimento di Regioni e del terzo settore; - promozione dell"omogenea applicazione dell"attuale normativa sull"Amministrazione di Sostegno per tutto il territorio italiano e nei diversi Tribunali, anche attraverso la predisposizione di Linee guida sull'applicazione dell'Amministrazione di Sostegno.

Sotto il profilo della sostenibilità economica, gli interventi previsti non comportano costi aggiuntivi; potrebbero anzi consentire consistenti risparmi sia per il sistema che per le persone con disabilità e i loro familiari, grazie alla semplificazione che si avrebbe (pur col mantenimento di tutte le cautele del caso) nel compimento di atti giuridici, oggi, purtroppo, irrigiditi secondo gli schemi autorizzativi e di controllo dell"attuale disciplina, specie codicistica.



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