Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Redazione P&D - 2013-08-29

INCOSTITUZIONALE IL BLOCCO DELLE PROCEDURE ESECUTIVE NEI CONFRONTI DELLE ASL - Corte cost. 12.7.2013, n. 186 – R.K.

Tar e Tribunale ordinario della Campania insorgono contro il divieto di azioni esecutive nei confronti delle ASL causato dal commissariamento della Regione di competenza a causa del disavanzo nella spesa sanitaria.

Gli organi giurisdizionali sollevano questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, comma primo, 24, commi primo e secondo, 41 e 111, comma secondo, della Costituzione, dell"art. 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011), nella parte in cui, nella sua originaria formulazione, prevede che, nelle Regioni già commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro dei disavanzi sanitari, sottoscritto ai sensi della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2005), non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2011.

Infatti, dato atto che la Regione Campania, con deliberazione del 20 marzo 2007, ha approvato, onde riequilibrare la condizione di dissesto finanziario in cui si trovavano gli enti del Servizio sanitario regionale, un piano di rientro, oggetto di accordo con lo Stato, e che il Governo nazionale, con deliberazione del 24 luglio 2009, ha nominato il Presidente della Giunta regionale campana commissario ad acta per l"attuazione del detto piano, il rimettente rileva che, date le descritte premesse, dovendosi applicare il citato art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, le azioni esecutive introdotte dovrebbero essere dichiarate improcedibili.

Successivamente è intervenuto l"art. 6-bis del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, il quale, rispettivamente, alle lettere a) e b) del comma 2, ha modificato il censurato art. 1, comma 51, della legge 220 del 2010, confermativo del regime preclusivo: mentre le modificazioni apportate al primo periodo della disposizione censurata hanno una finalità meramente chiarificatrice del suo contenuto normativo – si è, infatti, precisato che non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive «anche ai sensi dell"art. 112 del codice del processo amministrativo», con ciò chiarendosi definitivamente che nel novero delle azioni esecutive oggetto di blocco vi sono anche i giudizi di ottemperanza di fronte al giudice amministrativo – ovvero di mera proroga – sino al «31 dicembre 2013» – del medesimo contenuto normativo, il secondo periodo è stato integralmente sostituito dalla disposizione sopravvenuta.

Infatti, laddove, nel testo della disposizione censurata vigente al momento della proposizione degli incidenti di legittimità costituzionale, si leggeva: "I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, effettuati prima della entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, non producono effetti dalla suddetta data fino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e i tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo", ora, a seguito della modifica normativa introdotta, si legge: "I pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, effettuati prima della entrata in vigore del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, sono estinti di diritto dalla data di entrata in vigore della presente disposizione. Dalla medesima data cessano i doveri di custodia sulle predette somme, con obbligo per i tesorieri di renderle immediatamente disponibili, senza previa pronuncia giurisdizionale, per garantire l"espletamento delle finalità indicate nel primo periodo".

La disposizione ora censurata interviene dopo una congerie di norme  restrittive del diritto ad eseguire coattivamente il titolo esecutivo nei confronti delle ASL, e  non solo reitera il blocco delle azioni esecutive sino al 31 dicembre 2011 - data questa, osserva lo stesso rimettente, ulteriormente differita al 31 dicembre 2012 per effetto del sopravvenuto art. 17, comma 4, lettera e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 - ma reintroduce anche lo svincolo delle somme già staggite.

Con tale ultima normativa, è stata resa «inutile la possibilità riconosciuta ai creditori di agire in giudizio al fine di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni dagli stessi vantate nei confronti delle aziende sanitarie e ospedaliere delle Regioni soggette a commissariamento».

La disposizione in questione sarebbe ,in definitiva, in contrasto con:

a) l"art. 3 della Costituzione, in quanto determinerebbe un"ingiustificata disparità di trattamento fra i soggetti che vantano crediti nei confronti delle aziende sanitarie ubicate nelle Regioni commissariate ed i soggetti che, invece, vantano crediti nei confronti delle aziende sanitarie ubicate altrove, ed in quanto sacrificherebbe irragionevolmente, essendo lo strumento da essa previsto non idoneo al risanamento del dissesto finanziario del sistema sanitario regionale, l"interesse del creditore a ricevere la propria pretesa finanziaria rispetto a quello pubblico, volto a ristabilire l"ordine nei conti dell"azienda sanitaria;

b) l"art. 24 Cost., poiché «elide la possibilità della soddisfazione concreta ed effettiva dei diritti del creditore» (ordinanza n. 58 del registro ordinanze 2012) secondo le norme del diritto comune, prevedendo, altresì, l"inefficacia dei pignoramenti già eseguiti alla data della sua entrata in vigore;

c) l"art. 41 Cost., in quanto, attraverso il meccanismo di blocco delle azioni esecutive, non consentirebbe al creditore dell"azienda sanitaria, trattandosi in prevalenza di imprenditori commerciali, di programmare la propria attività di impresa, rispettando le scadenze dei pagamenti cui è tenuto, senza dovere ricorrere ad onerosi prestiti e finanziamenti bancari;

d) l"art. 111 Cost., in quanto, da un lato altererebbe la condizione di parità fra le parti, ponendo l"amministrazione in una posizione di ingiustificato privilegio, e dall"altro, inciderebbe sulla ragionevole durata del processo.Inoltre, l"effetto della disciplina in esame sulle procedure esecutive in corso non è quello di una mera sospensione di esse ma è tale da determinarne una chiusura anticipata in assenza di soddisfazione per il creditore. Le dette procedure, infatti, o sono chiuse con pronunzia di inammissibilità, se introdotte successivamente alla entrata in vigore della legge n. 220 del 2010, ovvero lo sono con pronunzia di improcedibilità, se a tale data già pendenti.

La Corte, su tali premesse,  delimita il proprio giudizio: "Si tratta, a questo punto, di valutare, da parte di questa Corte, se le introdotte modificazioni normative siano tali da giustificare, così come in molteplici occasioni disposto allorché siano intervenute variazioni nel testo normativo oggetto di dubbio (ex multis, ordinanza n. 281 del 2012), la restituzione degli atti ai giudici rimettenti affinché questi valutino la perdurante rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione, ovvero se si debba provvedere, come anche in talune circostanze deciso da questa Corte (sentenze n. 167 del 2013, n. 326 e n. 40 del 2010, ordinanza n. 270 del 2012), a trasferire la questione, originariamente proposta riguardo ad una determinata formulazione della norma, anche sulla formulazione successiva".

In sostanza, afferma la Corte, i rimettenti lamentano che, per effetto dell"art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, non sia possibile porre in esecuzione i titoli esecutivi ottenuti, anche a seguito del passaggio in giudicato di provvedimenti giurisdizionali, nei confronti delle aziende sanitarie ed ospedaliere in quanto «non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive» nei confronti di tali enti e in quanto i pignoramenti e le prenotazioni e debito già operate nei confronti di tali soggetti sono inefficaci e non comportano vincoli a carico di tali enti.

E la questione viene ritenuta fondata in relazione a tale nucleo argomentativo: "Questa Corte ha più volte affermato che un intervento legislativo - che di fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore - può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003) e, per altro verso, le disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi pendenti, determinandone l"estinzione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via che non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007).

Viceversa, la disposizione ora censurata, la cui durata nel tempo, inizialmente prevista per un anno, già è stata, con due provvedimenti di proroga adottati dal legislatore, differita di ulteriori due anni sino al 31 dicembre 2013, oltre a prevedere, nella attuale versione, la estinzione delle procedure esecutive iniziate e la contestuale cessazione del vincolo pignoratizio gravante sui beni bloccati ad istanza dei creditori delle aziende sanitarie ubicate nelle Regioni commissariate, con derivante e definitivo accollo, a carico degli esecutanti, della spese di esecuzione già affrontate, non prevede alcun meccanismo certo, quantomeno sotto il profilo di ordinate procedure concorsuali garantite da adeguata copertura finanziaria, in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali sottostanti ai titoli esecutivi inutilmente azionati. Essa, pertanto, si pone, in entrambe le sue versioni, in contrasto con l"art. 24 Cost. in quanto, in conseguenza della norma censurata, vengono vanificati gli effetti della tutela giurisdizionale già conseguita dai numerosi creditori delle aziende sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi."

E il problema, in fondo, è la mancanza di ogni alternativa al blocco delle procedure esecutive: "né, nel caso che interessa, si verifica la condizione che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, rende legittimo il blocco delle azioni esecutive, cioè la previsione di un meccanismo di risanamento che, come detto, canalizzi in una unica procedura concorsuale le singole azioni esecutive, con meccanismi di tutela dei diritti dei creditori che non si rinvengono nei piani di rientro cui la disposizione fa riferimento, sicché la posizione sostanziale dei creditori trovi una modalità sostitutiva di soddisfazione. La disposizione in esame, infatti, non contiene la disciplina di tale tipo di procedura né identifica le risorse finanziarie da cui attingere per il suo eventuale svolgimento".

Ne segue, in modo assolutamente pacifico, l"illegittimità costituzionale dell"articolo 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2011), sia nel testo risultante a seguito delle modificazioni già introdotte dall"art. 17, comma 4, lettera e), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sia nel testo, attualmente vigente, risultante a seguito delle modificazioni introdotte dall"art. 6-bis, comma 2, lettere a) e b), del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189.

{module IscrizionePeD |none}



Autore

immagine A3M

Visite, contatti P&D

Nel mese di agosto 2020 Persona & Danno ha registrato oltre 241.000 visite.

Articoli correlati