Legislazione e Giurisprudenza, Responsabilità della p.a. -  Andrea Castiglioni - 2016-06-28

Inosservanza del termine e danno ex art. 2043 c.c., risarcibile solo per dolo e colpa grave - Cons. St. 1584/2016 - Andrea Castiglioni

La giurisprudenza inquadra il risarcimento dell'eventuale danno da inosservanza del termine di conclusione del procedimento, oppure da inerzia nell'emissione del provvedimento, nello schema della responsabilità aquiliana ai sensi dell'art. 2043 c.c.. È quindi richiesta l'allegazione, con onere a carico del danneggiato ai sensi dell'art. 2697 c.c., di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie (ingiustizia del danno, il suo ammontare, il nesso causale, l'elemento soggettivo del dolo o della colpa della P.A.). Riguardo all'elemento soggettivo della colpa, il diritto vivente opera un temperamento, precisando che non può essere dedotta in modo meccanico dal mero sforamento del termine, ma deve essere comunque dimostrata; inoltre non basta la colpa lieve ma è richiesta la colpa grave, da riscontrarsi non solo nella condotta del funzionario ma anche nell'organizzazione dell'organo amministrativo.

Il danno derivante da inosservanza del termine di conclusione del procedimento amministrativo si inquadra nello schema del danno aquiliano ai sensi dell"art. 2043 c.c..

L"art. 2 bis, L. 241/1990 sancisce l"obbligo per le Pubbliche Amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell"inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

Ebbene, la questione è interpretata in modo consolidato dalla giurisprudenza: tale norma non costituisce una fattispecie autonoma di illecito, ma deve ricondursi nell"ambito della disciplina generale dell"illecito extracontrattuale (art. 2043 c.c.) (T.A.R. Lazio 12.04.2016, n. 4329), con la conseguenza che per la risarcibilità del danno sono richiesti gli elementi costitutivi quali l"ingiustizia del danno; il suo ammontare; il nesso causale tra la condotta e il danno; ed infine l"elemento soggettivo del dolo o della colpa.

Dopotutto, il principio secondo il quale il risarcimento del danno arrecato a un diritto o interesse legittimo, in un contesto extracontrattuale, è stato sancito già dalla sentenza della Cassazione, S.U., 22.07.1999, n. 500. Pronuncia nota per avere "aperto" alla risarcibilità del danno arrecato anche a una posizione di interesse legittimo (e non solo di diritto soggettivo); ma che, al tempo stesso, ha escluso risarcimenti "automatici", cioè da riconoscere sulla base della mera illegittimità del provvedimento amministrativo illegittimo. Dalla pronuncia si può ricavare che:

- il cattivo esercizio del potere amministrativo rientra nel generale divieto di neminem laedere, pertanto la responsabilità della P.A. ha natura extracontrattuale;

- l"art. 2043 c.c. deve intendersi non più come norma secondaria ma come "principio generale";

- ne deriva l"onere del danneggiato di provare gli elementi costitutivi della responsabilità.

Si noti: il tutto a prescindere dall"eventuale illegittimità del provvedimento amministrativo, pronunciata dall"autorità giudiziaria con una sentenza demolitoria, oppure da un annullamento in via di autotutela; questo aspetto è indipendente e parallelo, oltre a non essere più necessario, dato che la cd. pregiudiziale amministrativa non è più richiesta (cioè per ottenere l"eventuale risarcimento del danno non è più necessario previamente esperire un ricorso amministrativo e vincerlo).

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Dal punto di vista processuale, l'allegazione degli elementi costituvi sono a carico del danneggiato (art. 2697 c.c.); ovviamente, sempre con il limite del principio di "vicinanza alla prova", il quale potrà temperare lo sforzo probatorio (Cons. St. 23.02.2015, n. 879), comprensibilmente arduo, se non a volte "diabolico", consentendo al giudice l"uso di presunzioni, oppure onerando la P.A. stessa di allegazioni specifiche.

Il tutto per poter accertare un elemento soggettivo che la giurisprudenza richiede in modo particolarmente esigente: il dolo o la colpa grave.

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Dal punto di vista sostanziale (quindi dando per ottenuta qualsiasi prova), transeat sul "dolo", poiché è evidente che una condotta volontaria, diretta a violare la legge in modo consapevole per arrecare un danno, apra le porte al risarcimento del danno.

Merita riflessione quanto invece è richiesto riguardo alla colpa: non è ammissibile sussumere la presenza di una colpa dalla mera inosservanza del termine di conclusione del procedimento, o dall"inerzia nell"emissione del provvedimento richiesto. Simili automatismi non sono consentiti. Appare troppo ardito consentire che, de plano, lo sforamento ad es. di 1 solo giorno possa automaticamente configurare un "danno" patrimoniale o, addirittura, non patrimoniale, con obbligo di risarcimento per una lesione a un "bene della vita" sotteso al procedimento. Infatti l'art. 2 bis L. 241/1990, introdotto con la L. 69/2009, non ha eletto il fattore "tempo" a bene della vita; l'interesse al rispetto del termine è un "interesse procedimentale", mentre il risarcimento deve conseguire alla lesione di un "interesse sostanziale", collegato al bene della vita del privato (Cons. St. 06.04.2016, n. 1371; Cons. St. Ad. Plen. 15.09.2005, n. 7).

Ma oltre a ciò, secondo la giurisprudenza qui commentata, la colpa non deve essere lieve ma è richiesta la "colpa grave".

Una riflessione sorge poiché né l"art. 2 bis L. 241/1990, né tantomeno l"art. 2043 c.c., richiedono la "colpa grave", a rigore dovendo bastare anche la "colpa lieve".

Eppure, nonostante ciò, la giurisprudenza la richiede espressamente, ponendo un tassello ulteriore al ventaglio di elementi necessari per ottenere un credito risarcitorio. In molte motivazioni sull'argomento, ritorna costantemente un principio di diritto, che giova riportare testualmente: deve risultare un «difettoso funzionamento dell"apparato pubblico […] riconducibile ad un comportamento gravemente negligente o ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97, Cost.; pertanto, ai fini dell'ammissibilità dell'azione risarcitoria deve in concreto accertarsi se l'adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza di comportamento doloso o della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l'esercizio della funzione, e se tale comportamento sia stato posto in essere in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l'imperizia degli uffici o degli organi dell'amministrazione, ovvero se, per converso, la predetta violazione sia ascrivibile all'ipotesi dell'errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto».

A parere di chi scrive, la ragione di tale severità è da individuarsi nell"esigenza di evitare emorragia di denari, posto che, se così non fosse, la P.A. rischierebbe di risarcire innumerevoli istanze risarcitorie per sforamento del termine di conclusione del procedimento (che per i procedimenti ordinari è di 30 giorni ai sensi dell'art. 2, comma 2, L. 241/1990).



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