Legislazione e Giurisprudenza, Generalità, varie -  Santuari Alceste - 2013-08-09

LA SOPPRESSIONE DI AGENZIE, ENTI E ORGANISMI E ILLEGITTIMA – C. cost. 236/13 – Alceste SANTUARI

Dopo l"art. 4 (cfr. su questo sito http://www.personaedanno.it/index.php?option=com_content&view=category&id=234&layout=blog&Itemid=486&contentid=43348), la Corte costituzionale, con sentenza n. 236 del 24 luglio 2013, ha dichiarato illegittimo, in alcune parti, l"art. 9, d.l n. 95/2012, ritenendo "salvi" alcuni commi con motivazioni che appaiono contraddittorie rispetto a quelle utilizzate, per le stesse materie, appunto nella sentenza n. 229.

Che cosa prevede(va) l"art. ), comma 4, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), conv., con modif., dalla l. 7 agosto 2012, n. 135? Prevedeva l'automatica soppressione di tutti gli enti strumentali degli enti locali impedendo che questi possano svolgere anche le funzioni eventualmente conferite ai medesimi dal legislatore regionale nell'esercizio delle proprie competenze legislative.

Per i giudici costituzionali, la norma deve essere espunta dall"ordinamento giuridico in quanto stabilisce la soppressione ex lege di tutti gli enti comunque denominati allo scadere del termine di nove mesi dall'approvazione del d.l. non tenendo conto della previsione di cui ai commi 2 e 3, istitutiva di un procedimento volto alla ricognizione dei suddetti enti e all'individuazione dei criteri e della tempistica per l'attuazione della norma con il coinvolgimento delle autonomie locali. Ulteriore motivo di censura da parte della Corte è identificato nel fatto che l'automatica soppressione di enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitano, anche in via strumentale, funzioni nell'ambito delle competenze spettanti a Comuni, Province, e Città metropolitane ai sensi dell'art. 118 Cost., prima che tali enti locali abbiano proceduto alla necessaria riorganizzazione, pone a rischio lo svolgimento delle suddette funzioni, rischio ulteriormente aggravato dalla previsione della nullità di tutti gli atti adottati successivamente allo scadere del termine. In conclusione, a giudizio della Corte costituzionale, la difficoltà di individuare quali siano gli enti strumentali effettivamente soppressi e la necessità per gli enti locali di riorganizzare i servizi e le funzioni da questi svolte rendono l'art. 9, c. 4, del d.l. n. 95 del 2012 manifestamente irragionevole.

Analizziamo di seguito in sintesi le motivazioni dei ricorsi presentati e dei giudici costituzionali, nell"ambito di una "materia" che continua a "far discutere", in specie alla luce del riparto delle competenze Stato-Regioni e dell"accezione da attribuire al coordinamento della finanza pubblica, che in questa sentenza è stata ravvisata quale materia cui riferire alcuni commi non censurati, mentre, nella precedente sentenza n. 229, era stata esclusa.

Per tutte le regioni ricorrenti, il punto centrale del dubbio di costituzionalità è costituito, in sintesi, dalla asserita lesione della loro potestà legislativa in materia di «organizzazione regionale» di cui all"art. 117, comma quarto, Cost., dalla violazione dell"autonomia finanziaria degli enti locali di cui all"art. 119 Cost. e dalla assenza di titoli di legittimazione dello Stato ad adottare la disciplina in esame.

Come già esaminato nella sentenza n. 229, anche in questo caso (ricordiamo che si tratta dello stesso decreto legge), la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia solleva le questioni di costituzionalità solo in via cautelativa qualora si ritenga l"art. 9 direttamente applicabile anche a Regioni e Province autonome. In realtà, secondo la ricorrente, le disposizioni del decreto-legge non sarebbero vincolanti per gli enti che godono di autonomia speciale, dovendosi applicare la clausola di salvaguardia di cui all"art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012, secondo la quale «fermo restando il contributo delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano all"azione di risanamento così come determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del presente decreto si applicano alle predette regioni e province autonome secondo le procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad ordinamento regionale o provinciale». E infatti la Corte non ritiene fondata la questione posta dalla Regione Autonoma FVG, in quanto proprio la clausola di salvaguardia prevista dall"art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012 rimette l"applicazione delle norme introdotte dal decreto alle procedure previste dagli statuti speciali e dalle relative norme di attuazione. La Corte ricorda che "[t]ale clausola è stata introdotta, in sede di conversione, alla fine del testo del d.l. n. 95 del 2012, proprio per garantire che il contributo delle Regioni a statuto speciale all"azione di risanamento venga realizzato rispettando i rapporti e i vincoli che gli statuti speciali stabiliscono tra livello nazionale e Regioni a statuto speciale. Essa dunque non costituisce una mera formula di stile, priva di significato normativo, ma ha la «precisa funzione di rendere applicabile il decreto agli enti ad autonomia differenziata solo a condizione che siano "rispettati" gli statuti speciali» (sentenza n. 241 del 2012) ed i particolari percorsi procedurali ivi previsti per la modificazione delle norme di attuazione degli statuti medesimi."

Venendo all"ambito di applicazione dell"art. 9, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, la Corte rigetta i ricorsi regionali atteso che "le Regioni ricorrenti incorrono nell"erroneo presupposto interpretativo di ritenere che tale disposizione disciplini anche l"accorpamento, la soppressione o la riduzione, nella misura del 20 per cento dei costi, degli enti, agenzie e organismi comunque denominati istituiti dalla Regione per lo svolgimento delle funzioni amministrative di propria competenza.

Infatti, come si è detto, la principale delle censure svolte nei ricorsi in esame riguarda la violazione della competenza legislativa residuale delle Regioni in ordine alla materia «organizzazione amministrativa della Regione e degli enti pubblici regionali» rientrante nella competenza residuale delle Regioni ai sensi dell"art.117, comma quarto, Cost.". Spiegano i giudici costituzionali che "[l]"art. 9, comma 1, invece, prevede esclusivamente la soppressione, l"accorpamento e la riduzione dei costi di enti, agenzie o organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che svolgano funzioni fondamentali di cui all"articolo 117, comma secondo, lettera p), Cost. o funzioni amministrative spettanti a Comuni, Province e Città metropolitane ai sensi dell"art. 118 Cost." La norma dunque, a differenza di quanto disciplinato nell"art. 4 del d.l. non si rivolge direttamente alle Regioni, ma agli enti locali, per i quali, dunque la "disposizione in esame individua[…] un criterio funzionale per circoscriverne l"ambito di applicazione rivolgendosi solo ai soggetti - enti, agenzie e organismi comunque denominati - che operano nell"ambito di Comuni, Province e Città metropolitane."

La Corte ha respinto altresì i ricorsi relativi all"incostituzionalità dell"art. 9, comma 1, statuendo che tale norma deve ritenersi coerente con le "esigenze di coordinamento, conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, (di) contenimento della spesa e […] migliore svolgimento delle funzioni amministrative". Si tratta – ricorda la Corte – di un consolidato orientamento "secondo cui il legislatore statale può, con una disciplina di principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all"autonomia di spesa degli enti territoriali (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2011, n. 207 e n. 128 del 2010)."

I vincoli imposti dallo Stato centrale debbono considerarsi rispettosi delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenza n. 182 del 2011, nonché sentenze n. 297 del 2009, n. 289 del 2008 e n. 169 del 2007). Ciò significa che le norme statali devono limitarsi a porre obiettivi di contenimento senza prevedere in modo esaustivo strumenti e modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi in modo che rimanga uno spazio aperto all"esercizio dell"autonomia regionale (sentenza n. 182 del 2011). Inoltre, la disciplina dettata dal legislatore non deve ledere il canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell"intervento normativo rispetto all"obiettivo prefissato. A giudizio della Corte, tali condizioni sono state rispettate dall"art. 9, comma 1 che quindi non può essere censurato, in quanto esso costituisce "effettivamente espressione di principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica proprio per la chiara finalità di riduzione della spesa e per la proporzionalità dell"intervento rispetto al fine che il legislatore statale intende perseguire."

A ciò si aggiunga che la Corte evidenzia un altro aspetto degno di nota, ossia che "[l]a norma impugnata, infatti, dopo aver indicativamente previsto la possibilità di una soppressione o di un accorpamento degli «enti, agenzie e organismi comunque denominati», limita il contenuto inderogabile della disposizione al risultato di una riduzione del 20 per cento dei costi del funzionamento degli enti strumentali degli enti locali. In sostanza, l"accorpamento o la soppressione di taluni di questi enti può essere lo strumento, ma non il solo, per ottenere l"obiettivo di una riduzione del 20 per cento dei costi." Ciò, pertanto, lascerebbe uno spazio di autonomia propria agli enti locali che, nel perimetro disegnato dalla norma, hanno la facoltà di scegliere come procedere (vedi infra). I giudici costituzionali, al riguardo, rammentano altresì che "[p]er il raggiungimento di questo obiettivo, i commi 2 e 3 prevedono un duplice procedimento volto alla ricognizione di tali enti e all"individuazione dei criteri e della tempistica per l"attuazione del principio posto dal comma 1 con il coinvolgimento delle autonomie locali. Il comma 2 dell"art. 9, infatti, prevede che «con accordo sancito in sede di Conferenza unificata ai sensi dell"articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, si provvede alla complessiva ricognizione degli enti, delle agenzie e degli organismi, comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica di cui al comma 1» mentre il comma 3 rimanda l"individuazione dei criteri e della tempistica per l"attuazione della norma e per la definizione delle modalità di monitoraggio ad un"intesa «ai sensi dell"articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e sulla base del principio di leale collaborazione». A giudizio della Corte, conseguentemente, il legislatore statale ha inteso prevedere un sistema e modalità di raccordo e di "ampio coinvolgimento"

anche delle autonomie locali nell"individuare le modalità della riduzione dei costi degli enti strumentali mediante lo strumento dell"intesa in sede di Conferenza unificata.

In ultima analisi, pertanto, dal punto di vista della "tenuta" costituzionale dell"articolo oggetto di censura da parte delle Regioni, la Corte ha ritenuto che il "comma in questione non comporti, di per sé, una indebita invasione dell"area riservata dall"art. 119 Cost. all"autonomia degli enti locali, cui la legge statale può legittimamente prescrivere criteri ed obiettivi di riduzione dei costi." A sostegno della motivazione assunta, i giudici costituzionali hanno anche evidenziato che "l"obiettivo di riduzione degli oneri finanziari relativi agli enti strumentali in misura non inferiore al 20 per cento è rispettoso del canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell"intervento normativo rispetto alla sfera di autonomia degli enti locali."

Da segnalare che il comma 1-bis dell"art. 9 del d.l. n. 95 del 2012 è stato impugnato dalla Regione Veneto nella parte in cui esclude dall"ambito di applicazione del comma 1 le aziende speciali, gli enti e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali. Secondo la ricorrente, tale disposizione impedirebbe alle Regioni il contenimento della spesa pubblica per il tramite della soppressione o dell"accorpamento o comunque della riduzione degli oneri finanziari di aziende speciali o di enti (o istituzioni) che gestiscano servizi socio-assistenziali, educativi e culturali. La Corte non ha ritenuto fondata la questione posta in quanto gli enti strumentali delle Regioni sono esclusi dall"ambito di applicazione del comma 1, che invece si rivolge solo a enti, agenzie e organismi comunque denominati che svolgono funzioni amministrative – fondamentali o conferite - di Comuni, Province e Città metropolitane.

La Corte ha ritenuto fondate le questioni poste dalle Regioni con rifermento al comma 4 dell"art. 9 del d.l. n. 95 del 2012. Tale disposizione prevede che «decorsi nove mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, se le Regioni, le Province e i Comuni non hanno dato attuazione a quanto disposto dal comma 1, gli enti, le agenzie e gli organismi indicati al medesimo comma 1 sono soppressi. Sono nulli gli atti successivamente adottati dai medesimi». La Corte ha ritenuto che:

a) la norma abbia creato una incertezza circa i soggetti destinatari della norma;

b) la norma medesima ha inteso prevedere un procedimento concertato per la complessiva ricognizione degli enti, delle agenzie e degli organismi, comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica da sopprimere o accorpare e per l"individuazione dei criteri e della tempistica per l"attuazione della norma;

c) quindi, la norma in oggetto risulta affetta da palese contraddittorietà, atteso che prevede l"automatica soppressione degli enti, agenzie, organismi comunque denominati non tendendo del procedimento volto alla ricognizione dei suddetti enti e all"individuazione dei criteri e della tempistica per l"attuazione della norma con il coinvolgimento delle autonomie locali;

d) l"automatica soppressione di enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitano, anche in via strumentale, funzioni nell"ambito delle competenze spettanti a Comuni, Province, e Città metropolitane ai sensi dell"art. 118 Cost., prima che tali enti locali abbiano proceduto alla necessaria riorganizzazione, pone a rischio lo svolgimento delle suddette funzioni, rischio ulteriormente aggravato dalla previsione della nullità di tutti gli atti adottati successivamente allo scadere del termine.

La Corte, alla luce di quanto sopra motivato, ha dunque ritenuto che la difficoltà di individuare quali siano gli enti strumentali effettivamente soppressi e la necessità per gli enti locali di riorganizzare i servizi e le funzioni da questi svolte rendono l"art. 9, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012 manifestamente irragionevole e, quindi, da censurare sotto il profilo della legittimità costituzionale.

Oltre al comma 4, la Regione Veneto ha impugnato anche il comma 5 dell"art. 9 del d.l. n. 95 del 2012 nella parte in cui prevede che: «Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni si adeguano ai principi di cui al comma 1 relativamente agli enti, agenzie ed organismi comunque denominati e di qualsiasi natura, che svolgono, ai sensi dell"articolo 118, della Costituzione, funzioni amministrative conferite alle medesime regioni». Secondo la ricorrente, in tal modo il legislatore statale imporrebbe alle Regioni di ridurre una singola, specifica e ben individuata voce di spesa, in contrasto con gli artt. 117, comma terzo, e 119 Cost. A giudizio della Corte, si tratta di una questione non fondata, in quanto, "[u]na volta riconosciuta al comma 1 dell"art. 9 del d.l. n. 95 del 2012 la natura di normativa di principio nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica di cui all"art. 117, comma terzo, Cost. deve, a maggior ragione, riconoscersi la medesima natura anche al successivo comma 5." E" dunque nella materia del "coordinamento della finanza pubblica" che i giudici costituzionali fanno rientrare la disposizione contenuta nel comma 5, atteso che "[c]on tale disposizione, infatti, il legislatore statale ha fissato degli obiettivi di riduzione dei costi degli enti strumentali lasciando alle Regioni, nell"esercizio delle loro competenze, il più ampio spazio di autonomia per adeguarsi ai principi stabiliti dal comma 1. Infatti, mentre con riferimento alla riduzione dei costi degli enti strumentali degli enti locali, come si è visto, è stata prevista una procedura concertata particolarmente celere per dare attuazione alla norma, invece, per quanto riguarda le Regioni non è stato previsto alcun termine e non è stata imposta alcuna specifica modalità per l"adeguamento dell"ordinamento regionale ai suddetti principi. La disposizione impugnata, dunque, costituisce principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma terzo, Cost.) ed è pertanto ascrivibile a tale titolo alla competenza legislativa concorrente dello Stato. Ne consegue che l"eventuale impatto di essa sull"autonomia finanziaria (119 Cost.) ed organizzativa (117, comma quarto, e 118 Cost.) delle Regioni si traduce in una «circostanza di fatto come tale non incidente sul piano della legittimità costituzionale» (sentenza n. 40 del 2010, n. 169 del 2007 e n. 36 del 2004)."

Da ultimo si deve segnalare che la Regione Veneto ha, infine, impugnato anche il comma 6 dell"art. 9 del d.l. n. 95 del 2012, ritenendo che tale disposizione, nella parte in cui vieta agli Enti locali di istituire enti, agenzie o organismi che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell"art. 118 Cost., violi gli artt. 117, comma 2, lettera p), 118 e 119 Cost., perché, non disciplinando gli organi di governo e le funzioni fondamentali degli Enti locali, invade una materia riservata alla potestà legislativa regionale e interferisce con l"autonomia amministrativa e finanziaria degli Enti locali oltre che con il potere di conferire funzioni amministrative agli Enti locali. La Corte costituzionale, ancorché non riconoscendo fondata la questione posta dalla Regione Veneto, ha inteso fornire una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione in parola. Invero, i giudici costituzionali hanno evidenziato che "[t]ale disposizione deve essere necessariamente coordinata con quanto stabilito nei commi precedenti e, in particolare, nel comma 1." In quest"ottica, considerando che "l"obiettivo del legislatore è esclusivamente la riduzione dei costi relativi agli enti strumentali degli enti locali nella misura almeno del 20 per cento, anche mediante la soppressione o l"accorpamento dei medesimi", la disposizione contenuta nel comma 6 "deve essere interpretata nel senso che il divieto di istituire nuovi enti strumentali opera solo nei limiti della necessaria riduzione del 20 per cento dei costi relativi al loro funzionamento." In altri termini, che cosa ha statuito la Corte costituzionale? Ha riconosciuto agli enti locali un "perimetro" di azione pari all"80%, vale a dire che, se, complessivamente, le spese per «enti, agenzie e organismi comunque denominati» di cui ai commi 1 e 6 del citato art. 9, resta al di sotto dell"80 per cento dei precedenti oneri finanziari, non opera il divieto di cui al comma 6.

E perché i giudici costituzionali hanno avvertito la necessità di ribadire una siffatta interpretazione, costituzionalmente orientata? La Corte ha ritenuto necessario intervenire in questo modo per "consentire agli enti locali di dare attuazione al comma 1 mediante l"accorpamento degli enti strumentali che svolgono funzioni fondamentali o conferite. In tal modo, infatti, gli enti locali potranno procedere all"accorpamento degli enti strumentali esistenti anche mediante l"istituzione di un nuovo soggetto, purché sia rispettato l"obiettivo di riduzione complessiva dei costi.

Gli enti locali, quindi, possono costituire nuovi soggetti, organismi, agenzie, purché nel limite dell"80% sopra richiamato: in questi tempi di incertezze giuridiche, non ci sembra questa un riconoscimento di poco conto.



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