Legislazione e Giurisprudenza, Servizi sociosanitari, volontariato -  Santuari Alceste - 2014-06-23

LA TRASFORMAZIONE IN FONDAZIONE IRCSS NON MODIFICA LA NATURA DELLENTE – Cons. St. 2892/14 – Alceste SANTUARI

Il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza 9 giugno 2014, n. 2892, è intervenuto sul tema della trasformazione degli istituti nazionali dei tumori (enti pubblici sanitari) in Fondazioni IRCSS.

Con la sentenza n. 11749/2007 del 4.07.2007, depositata il 26.11.2007, il T.A.R. del Lazio, sezione terza-quater, aveva dichiarato inammissibile il ricorso n. 9808/2006, presentato dalle associazioni Medicina Democratica Movimento di Lotta per la Salute Soc. coop. S.r.l. e Medicina Democratica di Lotta per la Salute Onlus, volto ad ottenere l"annullamento del decreto del 28.04.2006, emesso dal Ministero della Salute, e di tutti gli atti connessi, precedenti e conseguenti, attinenti alla trasformazione dell"Istituto Nazionale dei Tumori di Milano in Fondazione IRCCS e all"approvazione del relativo Statuto.

Il ricorso si fondava sulla presunta illegittima privatizzazione dell"ente, che – inter alia – avrebbe compromesso la ricerca scientifica pubblica, finalizzata alla tutela della salute, circostanza che le ricorrenti hanno ritenuto di individuare quale causa di lesione di diritti e interessi delle persone tutelate dall"attività svolta dalle associazioni ricorrenti medesime.

Il T.A.R., pur riconoscendo la legittimazione attiva a proporre in astratto il ricorso, ha dichiarato quest"ultimo inammissibile per difetto di interesse delle associazioni indicate in epigrafe.

Con ricorso il ricorso in epigrafe, Medicina Democratica Movimento di Lotta per la Salute Soc. coop. S.r.l. e Medicina Democratica di Lotta per la Salute Onlus, hanno presentato appello avverso la suddetta sentenza chiedendone l"annullamento.

Si è costituita la Fondazione IRCCS Istituto Nazionale dei Tumori di Milano, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque rigettato.

Si è altresì costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque rigettato.

I giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto che la "Fondazione IRCSS, infatti, pur nascendo da un processo di privatizzazione formale, continua ad assolvere alle medesime finalità perseguite prima della trasformazione. Sostengono, invece, gli odierni appellanti che il danno alla salute dei singoli derivi dalla stessa privatizzazione atteso che nonostante la perdurante natura pubblica dell"ente, il nuovo Statuto snaturerebbe o muterebbe le istanze pubblicistiche, comprimendo, conseguentemente, la tutela della sanità e della ricerca scientifica pubbliche."

Nello specifico, si segnala che le ricorrenti lamentavano che:

  1. la procedura di privatizzazione formale prescelta non risulterebbe neutrale, non potendosi più applicare le regole disposte per i c.d. enti pubblici veri e propri;
  2. la nuova organizzazione della Fondazione preluderebbe ad un trasferimento futuro ad enti in tutto e per tutto privati, con conseguente danno per l"interesse pubblico.

Con riferimento alla procedura di trasformazione (privatizzazione formale), il Consiglio di Stato ha evidenziato che la trasformazione dell"Istituto in Fondazione "non ha inciso a livello qualitativo sulle caratteristiche dell"ente. Quest"ultimo continua a perseguire pressoché identiche finalità rispetto alle precedenti, attraverso un"attività oggi parzialmente disciplinata dal diritto privato. Non può pertanto desumersi dall"operazione intrapresa, in sé e per sé, alcuna potenzialità lesiva rispetto agli interessi protetti dalle appellanti". La trasformazione, pertanto, in sé e per sé considerata, non incide sull"elemento teleologico della struttura che era e rimane vincolata e finalizzata al perseguimento di interessi di natura generale e collettiva, quali sono i servizi sanitari.

I giudici altresì segnalano che la trasformazione non può essere interpretata alla stregua di un"intenzione del legislatore di giungere ad una "totale privatizzazione dell"ente che possa eventualmente compromettere la tutela di beni di interesse generale." Pertanto, il Consiglio di stato ha ritenuto che nessun vantaggio potrebbe derivare dall"annullamento dei provvedimenti impugnati a favore delle appellanti.

Interessante risulta il passaggio relativo alla qualificazione giuridica che il Consiglio di Stato attribuisce all"ente trasformato in fondazione. I giudici di Palazzo Spada, infatti, al riguardo, hanno statuito che "nel nostro sistema giuridico vige il principio della neutralità della forma giuridica." Esso, di derivazione comunitaria, è stato accolto nell"ordinamento italiano a livello legislativo e giurisprudenziale (ex multis Cass. S.U., 25.11.2013, n. 26283) e la sua applicazione nel caso specifico induce a considerare ininfluente la forma giuridica assunta dall"ente. Rispetto alla configurazione privatistica dello stesso appaiono, infatti, preminenti i fini che esso persegue, le risorse che utilizza per realizzarli e i controlli cui è sottoposto. La trasformazione dell"Ente per cui è causa non è quindi in grado di per sé di recare danno alla realizzazione dei fini a cui esso è deputato." Di qui la decisione di rigettare il ricorso presentato dalle appellanti.

Un commento finale merita proprio questa ricostruzione operata dal Consiglio di Stato, atteso che non è del tutto condivisibile l"affermazione secondo la quale nel "nostro ordinamento vige il principio della neutralità della forma giuridica". A questo proposito, sarebbe più opportuno segnalare che non esiste soluzione di continuità tra l"Istituto nazionale dei tumori e la fondazione IRCSS, in quanto proprio la fondazione, quale patrimonio destinato ad uno scopo di pubblica utilità, è proprio dal codice civile del 1942 disegnata quale ente di diritto privato inciso dal perseguimento di uno scopo di interesse generale, equiparabile a quello perseguito dagli enti pubblici. Si tratta, quindi, di riconoscere in capo alle fondazioni IRCSS (come peraltro a tutte le fondazioni) la qualificazione giuridica di persone giuridiche di diritto privato, attraverso la quale esse sono chiamate dall"ordinamento a realizzare finalità non riconducibili alla speculazione privata, quanto interessi collettivi. Forse è proprio il termine di privatizzazione, ancorché formale a trarre in inganno: così come per la trasformazione delle ex IPAB in fondazioni, anche per i già enti nazionali dei tumori è opportuno impiegare il termine, certo più neutro, ma più efficace di "trasformazione".



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