Legislazione e Giurisprudenza, Appalti -  Santuari Alceste - 2015-04-08

LAFFIDAMENTO DEI SERVIZI SOCIOASSISTENZIALI – Tar Puglia 475/15 – Alceste SANTUARI

I servizi socio assistenziali costituiscono una specifica categoria di servizi alla persona

Le procedure per l"affidamento dei servizi socio assistenziali possono differire dalle ordinarie procedure ad evidenza pubblica

In particolare, gli affidamenti di servizi socio assistenziali non devono rispettare tutte le disposizioni del Codice dei contratti pubblici

L"affidamento dell"attività di prestazione di servizi presenta di norma alcune peculiarità collegabili allo specifico oggetto dell"affidamento (rectius: un"attività di servizio). Avuto riguardo a questo specifico aspetto, conseguentemente, acquistano rilevanza il profilo e i requisiti soggettivi del soggetto affidatario.

Attesa la peculiarità dei servizi socio-sanitari, viene, nello specifico, in considerazione il fatto che attraverso l"affidamento del servizio l"ente affidante intenda raggiungere un determinato standard qualitativo, risultato per ottenere il quale occorre una particolare specializzazione ed esperienza in capo al soggetto affidatario. Invero, preme evidenziare che gli utenti del servizio (nel caso di specie, gli anziani ospiti delle strutture residenziali) entrano direttamente in contatto con il soggetto affidatario, il quale svolge le proprie funzioni "in nome e per conto" della struttura appaltante.

In questo senso, allora, si può comprendere come nel caso dei servizi le peculiarità dell"oggetto dell"affidamento (servizio socio-sanitario alla persona) risultino indubbiamente idonee ad incidere sul livello di discrezionalità della stazione appaltante nella fissazione dei requisiti soggettivi di partecipazione alle procedure dirette alla selezione dell"affidatario.

E, infatti, le caratteristiche soggettive dell"appaltatore vengono in speciale rilievo, negli appalti di servizi, in considerazione del carattere normalmente specialistico dei servizi da erogare. Di qui la necessità di riconoscere alla stazione appaltante una sfera decisionale autonoma in ordine ai requisiti soggettivi del soggetto affidatario, capace di realizzare e raggiungere i risultati che la struttura appaltante si è prefissata di conseguire.

E" altresì importante notare che la problematica generale della discrezionalità della stazione appaltante nella scelta del contraente si sovrappone a quella riguardante i criteri di selezione delle offerte. E" evidente, infatti, che i due profili presentano possibili aspetti di connessione, soprattutto in ragione delle possibilità che i criteri di aggiudicazione implichino o presuppongano particolari condizioni soggettivi del concorrente.

Allo scopo di stabilire tale collegamento è possibile considerare aspetti sociali nei criteri tecnici di selezione solo se l"esecuzione dell"appalto richiede "know how" nel settore sociale. Al riguardo, pertanto, l"amministrazione aggiudicatrice può esaminare vari aspetti della capacità tecnica dei soggetti candidati all"erogazione del servizio, quali la dotazione:

  • di personale qualificato e specializzato per gestire gli aspetti sociali dell"appalto;
  • di attrezzature tecniche necessarie per la protezione sociale (specificazione, a fortiori, importante nel caso di attrezzature idonee per le persone anziane per un appalto relativo ad una casa di riposo);
  • di attrezzature tecniche specialistiche necessarie per gestire gli aspetti sociali.

Di qui, in sede di valutazione delle offerte, verranno recuperati elementi rilevanti anche sotto il profilo soggettivo. La distinzione fra i requisiti di ammissione e i criteri di valutazione delle offerte rileva, poiché il giudizio sulla ragionevolezza di un determinato elemento previsto dalla stazione appaltante in funzione della selezione può variare a seconda che il medesimo sia indicato come condizione di ammissione alla gara ovvero come componente da considerare in sede di valutazione della convenienza dell"offerta. Risulta così chiaro che la discrezionalità impiegata in sede di definizione dei requisiti di ammissione costituisce una sorta di autolimitazione dell"amministrazione anche per quanto attiene la successiva attività di valutazione delle offerte. Invero, le valutazioni compiute non possono risultare in contraddizione con i criteri esplicitamente o implicitamente emergenti dalle scelte in tema di prequalificazione.

Si aggiunga, per completezza, che la stazione appaltante, e – vorremmo sottolineare – a maggior ragione in presenza di appalti di servizi "ad elevato contenuto sociale", può derogare, entro certi limiti, al principio di rotazione di cui all"art. 125, comma 11, d. lgs. n. 163 del 2006. Il principio in parola "è indubbiamente un principio funzionale ad assicurare un certo avvicendamento delle imprese affidatarie dei servizi[…], ma in quanto tale lo stesso non ha, per le stazioni appaltanti, una valenza precettiva assoluta" (Cons. Stato, Sez. VI, sentenza 28 dicembre 2011, n. 6906). Ciò implica che l"amministrazione aggiudicatrice potrà assegnare un appalto al soggetto già affidatario del servizio, purché tale esito consegua all"espletamento di una gara svoltasi nel rispetto del principio di trasparenza e di parità di trattamento e si sia conclusa con l"individuazione dell"offerta più vantaggiosa per la stazione appaltante, "senza che nel giudizio comparativo tra le offerte abbia inciso la pregressa esperienza specifica maturata dalla impresa aggiudicataria nella veste di partner contrattuale della amministrazione aggiudicatrice".

Nel sintetico contesto sopra descritto, il Tar Puglia – Bari, sez. I, con sentenza 20 marzo 2015, n. 475, ha respinto un ricorso di un RTI che contestava la procedura di affidamento di un servizio di assistenza domiciliare integrata e di servizi di assistenza domiciliare all"offerta economicamente più vantaggiosa, nella quale la stazione appaltante aveva fissato alcuni criteri di "sbarramento" e composto una commissione aggiudicatrice non rispondente, secondo i ricorrenti, alle previsioni dell"art. 84 d. lgs. 163/2006.

In argomento, i giudici amministrativi pugliesi hanno confermato che, trattandosi di servizi rientranti nella categoria "Servizi sociali e sanitari" di cui al punto 25 dell"allegato IIB del dlgs n. 163/2006, "per detta tipologia di appalti trova applicazione l"art. 20 dlgs n. 163/2006, disposizione quest"ultima che non menziona l"invocato art. 84 dlgs n. 163/2006 relativo alla composizione della commissione giudicatrice nel caso di aggiudicazione con il criterio dell"offerta economicamente più vantaggiosa."

Il Tar, sul punto, ha richiamato quanto ribadito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui per detta tipologia di appalti non si applicano, ove non espressamente richiamate negli atti di gara, le disposizioni puntuali del codice dei contratti pubblici, quanto piuttosto i principi generali della materia (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2013, n. 2846 e Cons. Stato, Sez. III, 17 ottobre 2011, n. 5547). In particolare, in quelle occasioni, i giudici di Palazzo Spada avevano sostenuto che "L"appalto avente ad oggetto l"affidamento dei servizi e degli interventi di assistenza residenziale presso la casa di riposo comunale rientra nell"ambito dei servizi socio-sanitari disciplinati dall"art. 20, d.lg. 12 aprile 2006 n. 163, per i quali è imposto il rispetto dei soli artt. 65, 68 e 225 dello stesso codice, con la conseguenza che la scelta del Comune di bandire una gara, ai sensi dell"art. 83, non comporta per lo stesso alcun vincolo all"osservanza delle regole racchiuse nel successivo art. 84, perché riguarda la sola opzione del metodo d"individuazione dell"offerta migliore, e non anche il procedimento da seguire.".

In questa cornice interpretativa, i giudici pugliesi hanno ritenuto di non rinvenire negli atti di gara del caso di specie "alcun riferimento specifico all"art. 84 dlgs n. 163/2006, non rilevando a tal fine l"indicazione della citata disposizione contenuta nelle deliberazioni[…]di nomina della commissione (cfr. per una fattispecie analoga T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 8 maggio 2014, n. 1205)."

Infine, il Tar Bari ha voluto evidenziare che "per gli appalti - quale quello per cui è causa - rientranti nella categoria "Servizi sociali e sanitari" di cui al punto 25 dell"allegato IIB del dlgs n. 163/2006 opera il menzionato principio giurisprudenziale secondo cui la stazione appaltante si autovincola unicamente all"applicazione delle norme contenute nella lex specialis di gara, e tra queste non figura l"invocato regolamento unico per l"affidamento dei servizi a soggetti terzi dell"Ambito Territoriale." Era questa infatti una delle doglianze avanzate dal raggruppamento ricorrente, secondo il quale l"affidamento avrebbe dovuto spiegarsi in conformità a quanto previsto dall"Ambito Territoriale nel proprio regolamento interno riguardante l"affidamento dei servizi.



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